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Viale Lombardia 266 - 20047 Brugherio (MI)Tel 039.28708 - Fax 039.8942601e-mail segreteria: [email protected] IL FEDERALISMO FISCALE NEL CONTESTO DELLE AUTONOMIE FINANZIARIEdel Prof. Avv. Domenico Ciavarella . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX MANOVRA ECONOMICA (D.L. N. 78/2010): LIMITI TEMPORALI Euroedizioni S.r.l. - Centro Polifunzionale ALLE SOSPENSIVE NEL PROCESSO TRIBUTARIO Contrada Pizunzo, 6/N/6 Zona G - 70015 Noci (BA) IL PROBLEMA GIURIDICO DEL TITOLO ESECUTIVO EUROPEO IN SEDE DI INADEMPIMENTO TRIBUTARIOdell'Avv. Vittoria Ciavarella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XVIII Tel 080.4978934 - Fax 080.4967406
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IL GIUDIZIO DELL'OTTEMPERANZA NEL NUOVO PROCESSO TRIBUTARIO. PROFILI TEORICI E GIURISPRUDENZIALI DIRETTORE RESPONSABILE della Prof.ssa Maria Libera Pagliaro . . . . . . . . . . . . . . . . . XXVI L'INTERPRETAZIONE OGGETTIVA DELLE FUNZIONI DIRETTORE EDITORIALE DEL GARANTE A TUTELA DEL CONTRIBUENTE ED Prof. Avv. Domenico Ciavarella AL SERVIZIO DEGLI ORGANI COSTITUZIONALI del Prof. Avv. Domenico Ciavarella . . . . . . . . . . . . . . . XXXVIII COMUNICATO STAMPA IMPIANTI PER LA STAMPA E STAMPA ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELL'ORGANIZZAZIONE Stampa Sud Spa - Mottola (TA) NAZIONALE DEI GARANTI DEL CONTRIBUENTE L'ENTE LOCALE PUO' NOTIFICARE IN UN UNICO ATTO AUTORIZZAZIONE DEL TRIBUNALE DI MILANO AVVISI CHE ACCERTANO DIVERSE ANNUALITA' DI IMPOSTA n. 581 del 25/11/1995 (Cassazione, Sez. trib. - Sent. n. 11445 del 12 maggio 2010) . . . . . . . . XL QUOTE DI ABBONAMENTO AGEVOLAZIONI "PRIMA CASA": CHIARIMENTI(Circolare dell'Agenzia delle Entrate n. 31/E del 7 giugno 2010 - Direzione Centrale Euro 166,00 per sei numeri a periodicità trimestrale compreso di spese spedizione.
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DEFLAZIONE DEL CONTENZIOSO E RAZIONALIZZAZIONE DELLA RISCOSSIONE(Circolare dell'Agenzia delle Entrate n. 37/E del 21 giugno 2010 - Direzione Una copia Italia e paesi CEE Euro 25,00. Centrale Affari legali e contenzioso) . . . . . . . . . . . . . . . . XLVII Copia arretrata Euro 30,00.
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LA RIVISTA DI FINANZA IL FEDERALISMO FISCALE NEL CONTESTO DELLE AUTONOMIE FINANZIARIE1 DEL PROF. AVV. DOMENICO CIAVARELLA PROFESSORE (IN Q.) DI SCIENZA DELLE FINANZE E DIRITTO FINANZIARIO NELL'UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI BARI PRESIDENTE DELL'ORGANIZZAZIONE NAZIONALE DEI GARANTI DEL CONTRIBUENTE PRESIDENTE DEL GARANTE DEL CONTRIBUENTE DELLA REGIONE PUGLIA Sommario: Pertanto, l'attuazione dell'art. 119 Cost. rappresenta l'occasione per una nuova ponderazione non solo dei 1. Premessa. rapporti tra Stato, Regioni a Statuto ordinario, Regioni 2. I presupposti costituzionali delle autonomie a Statuto speciale, Province autonome ed Enti locali(alla luce dell'art. 5 della Cost.) ma anche, più in ge- finanziarie delle Regioni e degli enti locali. nerale, del più ampio rapporto tra Stato e società2. 3. Le caratteristiche generali della legge sul federalismo Il legislatore, sollecitato positivamente dalle forze po- litiche del momento, ha mostrato consapevolezza diquesto intreccio ordinamentale, tanto che ha finalizza- 4. Le problematiche connesse all'attuazione del to l'intero provvedimento allo "sviluppo delle aree sot- to-utilizzate nella prospettiva del superamento del dua-lismo economico del Paese".
5. Le modalità di utilizzo del fondo perequativo.
6. Il finanziamento delle Regioni e degli enti locali. 2. I PRESUPPOSTI COSTITUZIONALI DELLE 7. Le direttive da seguire nel nuovo assetto federalista. AUTONOMIE FINANZIARIE DELLE REGIONI E 8. Il federalismo demaniale. DEGLI ENTI LOCALI In applicazione dell'art. 114 Cost., l'art. 119, comma 1, Cost., equipara – non del tutto coerentemente – Regionied Enti locali sul piano dell'autonomia finanziaria.
Il federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 Cost., Nei due commi successivi sono precisate le fonti di fi- ha implicazioni molto profonde sull'assetto dei rapporti nanziamento ordinarie di Regioni ed Enti locali. Nel interistituzionali da riguardare l'intera forma di Stato, secondo comma viene, infatti, detto che Regioni ed Enti non solo nella sua accezione territoriale di distribuzio- locali "stabiliscono e applicano tributi ed entrate pro- ne del potere sul territorio, ma anche in quella più am- pri, in armonia con la Costituzione e secondo i princi- pia di rapporto tra Stato e società.
pi di coordinamento della Finanza pubblica e del si- Ciò vuol dire che la disciplina dei rapporti finanziari stema tributario. Dispongono di compartecipazioni al tra livelli di governo incide anche sulla prima parte del- gettito dei tributi erariali riferibili al loro territorio". Nel la Costituzione, dedicata ai principi e ai diritti-doveri terzo comma si stabilisce che "la legge dello Stato isti- fondamentali in uno Stato moderno.
tuisce un fondo perequativo, senza vincoli di destina- Se è vero che il nuovo art. 119 Cost., dal punto di vi- zione, per i territori con minore capacità contributiva sta del contenuto, si pone come un testo aperto a mol- per abitante".
teplici possibilità applicative, è altrettanto vero che ogni Tributi propri, compartecipazioni e quote del fondo di opzione in materia ha dirette o indirette ricadute sul cit- perequazione rappresentano, quindi, le fonti di finan- ziamento ordinarie di Regioni ed Enti locali dato che il Non a caso, una delle questioni più delicate discipli- comma 4 statuisce che le risorse derivanti dalle fonti nate dalla legge 5 maggio 2009, n. 42 (legge sul fede- appena menzionate consentono di finanziare integral- ralismo fiscale), riguarda quei livelli essenziali di pre- mente le funzioni pubbliche attribuite a Regioni ed Enti stazione che costituiscono la parte centrale dei diritti locali (c.d. principio di autosufficienza). (non solo) sociali.
La definizione del quadro costituzionale in materia di autonomia finanziaria si perfeziona sia con il rinvio di- plice caratteristica: retto all'art. 117, comma 3, Cost., che comprende, tra 1) è un testo di rinvio e a contenuto molto generale: il ter- le materie di competenza concorrente, appunto il coor- mine di 24 mesi per l'adozione dei decreti è già di per sé dinamento della finanza pubblica e del sistema tribu- molto ampio (se si prescinde dal termine di 12 mesi pre- tario, sia con il rinvio indiretto all'art. 117, comma 2, visto per il primo ed unico decreto applicativo). Le fasi Cost., che comprende tra le materie di competenza esclu- transitorie dureranno cinque anni (cfr. artt. 20 e 21). Il ca- siva dello Stato il "sistema tributario e contabile del- rattere aperto di alcune previsioni fa sì che molte que- lo Stato" e la "perequazione delle risorse finanziarie".
stioni verranno sciolte solo in sede di adozione dei de- Non può essere neppure tralasciato il contenuto della creti legislativi; clausola contenuta nell'art. 117, comma 4, Cost., che 2) è un testo che implica altri importanti provvedimenti è stata intesa da alcuni studiosi come fondamento del- di diversa natura normativa, visto che la determinazione la competenza regionale in materia di tributi regionali delle funzioni delle Regioni e degli enti locali deve av- venire con legge ordinaria.
3. LE CARATTERISTICHE GENERALI DELLA 4. LE PROBLEMATICHE CONNESSE LEGGE SUL FEDERALISMO FISCALE ALL'ATTUAZIONE DEL FEDERALISMOFISCALE La legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale pone co-me norma costituzionale di riferimento l'art. 119 Cost.: Il disegno di legge sul federalismo fiscale, inizialmente, essa costituisce, in particolare, l'esercizio delle compe- presentava notevoli difetti sul punto del raccordo tra tenze legislative statali di cui ai commi 2 e 3 dell'art. 117 Governo, Parlamento, autonomie territoriali e organi tec- della Costituzione.
nici. Però, il dialogo tra maggioranza e opposizione è ser- L'attuazione dell'art. 119 Cost. va valutata positivamen- vito a migliorare notevolmente il testo definitivo, che ora te per almeno due importanti motivi giuridici. si caratterizza per un più deciso coinvolgimento del In primo luogo, perché l'omissione del legislatore sino Parlamento nell'approvazione dei decreti legislativi.
ad oggi ha impedito il pieno dispiegamento degli effetti L'espressione più intensa di questo maggiore coinvolgi- delle riforme costituzionali del 1999 e del 2001. Più vol- mento è la Commissione bicamerale per l'attuazione del te la Corte Costituzionale ha evidenziato il ritardo nella federalismo fiscale, composta da quindici senatori e quin- doverosa attuazione dell'art. 119. I principi di coordina- dici deputati e con un presidente nominato dai presiden- mento della finanza pubblica e del sistema tributario, cui ti delle due Camere "d'intesa tra loro".
rinvia l'art. 119, comma 2, Cost., "in quanto realizzano L'atteggiamento dialogante tra maggioranza e opposi- un coordinamento in senso stretto, hanno per oggetto la zioni ha prodotto, sul punto, alcuni rilevanti migliora- delimitazione delle sfere di competenza legislativa tribu- menti: 1) la Commissione esprime pareri sugli schemi dei taria e presuppongono - questi principi giuridici - l'esi- decreti legislativi. Nel caso in cui il Governo non inten- stenza di un'apposita legge che li definisca".
da conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi In secondo luogo, perché, in deroga al principio genera- alle Camere con sue osservazioni e con eventuali modi- le che vale in tutte le altre materie di competenza con- ficazioni e, afferma l'art. 2, comma 4, rende comunica- corrente, alle Regioni non è consentito, in caso di inerzia zioni davanti a ciascuna Camera; 2) al fine di assicurare dello Stato, l'adozione dei principi fondamentali di coor- il raccordo della Commissione con le autonomie territo- dinamento della finanza pubblica e della politica fiscale riali, è istituito un Comitato di rappresentanti delle auto- coordinata dallo Stato centrale che detta i principi fon- nomie territoriali, nominato dalla Conferenza unificata, damentali della legislazione statale vigente in materia tri- che può essere udito dalla Commissione bicamerale, quan- butaria. Anche così si spiegano i frequenti inviti della do lo ritenga necessario (art. 3, comma 4). La Commissione Consulta nei confronti del legislatore a provvedere ur- ha, infine, il compito di verificare lo stato di attuazione gentemente all'adozione di tali principi.
della legge delega, riferendone ogni sei mesi alle Camere Venendo, poi, alle caratteristiche generali del provvedi- fino alla conclusione della fase transitoria. A questo fine, mento, va detto che molti difetti, soprattutto dal punto di perciò, la Commissione bicamerale può ottenere tutte le vista delle procedure di approvazione dei decreti legisla- informazioni necessarie dalla Commissione tecnica pari- tivi, sono stati corretti in fase di approvazione, anche gra- tetica per l'attuazione del federalismo fiscale o dalla zie all'atteggiamento collaborativo mostrato dagli schie- Conferenza permanente per il coordinamento della fi- ramenti politici contrapposti.
nanza pubblica [art. 3, comma 5, lett. b)]. Questa cesserà Va anche aggiunto che un giudizio definitivo sulla con- le sue funzioni al termine della fase transitoria.
figurazione del federalismo fiscale italiano non è ancora La legge contiene altre due previsioni di rilievo dal pun- possibile dato che il testo, anche in ragione del suo ca- to di vista organizzativo. Per la predisposizione dei de- rattere fortemente ordinamentale, si connota per una du- creti legislativi attuativi della delega si prevede l'istitu- LA RIVISTA DI FINANZA zione, presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze, un fondo in senso orizzontale o verticale, rimettendo di una Commissione paritetica per l'attuazione del fede- tale decisione al legislatore ordinario. La tesi secondo ralismo fiscale, composta dai rappresentanti dei diversi cui, in base all'art. 117, comma 2, lett. e), Cost., che at- livelli istituzionali, mentre si istituisce, in via permanen- tribuisce allo Stato la potestà esclusiva in materia di te e all'interno della Conferenza unificata, una Conferenza fondo perequativo, il fondo medesimo debba essere ne- permanente per il coordinamento della finanza pubblica cessariamente verticale, non convince. Niente impedi- sce, in astratto, che il legislatore statale disciplini un La prima – secondo l'art. 4, comma 2 – è "sede di con- meccanismo perequativo di tipo orizzontale o addirit- divisione delle basi informative finanziarie, economiche e tributarie" ed opera nell'ambito della Conferenza uni- Inoltre, pur affermando in via generale il carattere ver- ficata, svolgendo funzioni di segreteria tecnica della ticale del fondo per le Regioni (art. 9, comma 1), per il Conferenza permanente istituita dalla successiva norma fondo relativo alle spese libere il carattere verticale non è del tutto scontato, visto che si afferma che esso è "ali- Le peculiari esigenze del federalismo fiscale sembrano mentato da una quota del gettito prodotto nelle altre aver avviato un inedito processo di raccordo tra Governo, Regioni" [art. 9, comma 1, lett. g), n. 2)], per far sì che Parlamento, enti territoriali ed organi tecnici, che con- le Regioni più povere vivano meglio e crescano.
ferma, ove ce ne fosse stato bisogno, che gli ordinamen- La norma in esame è stata criticata, soprattutto, per le ti federali sono sistemi altamente complessi e, proprio per limitate finalità del suo utilizzo. Particolarmente criti- questo, fondati su quel principio fondamentale di "lealtà cato è il criterio in base al quale il fondo perequativo istituzionale fra tutti i livelli di governo" [di cui discute assicura la copertura integrale delle spese corrispon- l'art. 2, comma 2, lett. b), della legge n. 42 del 2009].
denti al fabbisogno standard, limitandosi invece a ri-durre le differenze interregionali nel caso delle speselibere [art. 9, comma 1, lett. c) e g)].
5. LE MODALITÀ DI UTILIZZO DEL FONDO L'attuale art. 119, comma 3, Cost., fa riferimento ai "territori con minore capacità contributiva per abitan-te", mentre il testo precedente si riferiva "ai bisognidelle Regioni per le spese necessarie ad adempiere al- L'art. 119 Cost. contiene prescrizioni che si richiama- le loro funzioni normali". Questa differenza, che non no direttamente al principio di solidarietà, di cui all'art.
può essere passata in silenzio, pare implicare un riferi- 2 Cost., ed in particolare al comma 3, che prevede l'i- mento a parametri solo o prevalentemente fiscali. Si stituzione di un fondo perequativo.
avvalora così l'ipotesi che la perequazione delle capa- Questo fondo (art. 9, L. n. 42/2009) servirà a sostene- cità fiscali non miri più ad eliminare, ma solo a ridur- re le Regioni con minore capacità fiscale per abitanti, re le differenze tra le entrate regionali.
garantendo l'integrale copertura delle spese corrispon- In applicazione di questa interpretazione, l'art. 9, com- denti ai fabbisogni standard per i livelli essenziali di ma 1, lett. b), prevede che la perequazione sia applica- prestazioni. Il fondo sarà alimentato dal gettito prodotto ta "in modo tale da ridurre adeguatamente le differen- nelle singole Regioni e dalla compartecipazione all'Iva ze fra i territori con diverse capacità contributive per e le quote del fondo sono assegnate senza vincolo di abitante senza alterarne l'ordine".
Ciò detto, va criticata l'assoluta mancanza di criteri che La versione definitiva della legge prevede non un uni- diano specificazioni al concetto di "minore capacità fi- co fondo, ma una pluralità di fondi: a) uno destinato al- scale" [art. 9, comma 1, lett. a)].
le Regioni; b) uno destinato alle Province; c) uno de- Infine, è da evidenziare che la riforma federalista do- stinato alle Città metropolitane; d) uno destinato ai vrà essere compatibile con il patto di stabilità e cresci- Comuni; e) uno destinato a Roma Capitale. Questi ver- ta e non dovrà comportare nuovi e maggiori aiuti per ranno inseriti nel bilancio regionale, sebbene finanzia- la finanza pubblica.
ti dallo Stato, ed andranno a tamponare le esigenze de-gli enti locali per le attività svolte. La ripartizione del-le somme, per le funzioni fondamentali, avverrà in ba-se a due tipi di indicatori di fabbisogno: uno finanzia- 6. IL FINANZIAMENTO DELLE REGIONI E rio (spesa corrente) ed altri relativi alle infrastrutture DEGLI ENTI LOCALI (spesa in conto capitale). Spetterà alla Regione trasfe-rire agli enti locali i fondi stanziati in bilancio; in caso La riforma del Titolo V della Costituzione, pur accen- di inerzia, provvederà direttamente lo Stato.
tuando la spinta a favore del processo di federalizza- Si è molto discusso e ancora si discute sulla concreta zione, ha mantenuto la specificità della forma di Stato configurazione del fondo perequativo anche nell'am- italiana, che, a differenza dei tradizionali modelli fe- bito della politica fiscale.
derali, non affida i poteri ordinamentali sugli enti lo- L'art. 119, comma 3, Cost., non si esprime a favore di cali alle Regioni, ma li conserva in capo allo Stato3.
Questa opzione si riflette, con grande chiarezza anche e della coesione sociale, tenendo presente il dualismo nella configurazione dell'art. 119 Cost., che accomu- economico delle aree più depresse o sottosviluppate del na Regioni ed enti locali nella disciplina dell'autono- nord e del sud, oggi esistenti.
mia finanziaria nel contesto di entrate e spese.
Il Governo avrà 24 mesi di tempo, dall'entrata in vi- L'equiparazione di Regioni ed enti locali sul punto del- gore della legge n. 42/2009, per realizzare la riforma, l'autonomia finanziaria non è del tutto corretta in quan- con l'emanazione di una serie di decreti legislativi, a to, come è noto, il posizionamento sullo stesso livello cui è affidato anche il compito di individuare le dispo- di Regioni da un lato e degli enti locali dall'altro non sizioni incompatibili con il nuovo assetto fiscale fede- trova corrispondenza in un uguale potere impositivo di ralista, disponendo la cancellazione dal nostro ordina- tutti questi enti territoriali: solo alle regioni, infatti, spet- mento di quelle norme non riscontrate idonee5.
ta il potere normativo in materia tributaria, mentre Tra le direttive da seguire è prevista la semplificazio- Comuni e Province non hanno potestà legislativa in ra- ne del sistema tributario e la riduzione degli adempi- gione della riserva di legge posta dall'art. 23 della menti a carico dei contribuenti, ossia una riduzione di peso fiscale in sede di capacità contributiva.
Resta allora da chiedersi quale sia il senso di questa La trasparenza del prelievo, l'efficienza nell'ammini- equiordinazione di Regioni ed enti locali anche dal pun- strazione dei tributi, il coinvolgimento dei diversi li- to di vista dell'autonomia finanziaria. Si potrebbe az- velli istituzionali nell'attività di contrasto all'evasione zardare, come alcuni hanno fatto, la risposta che: l'e- e all'elusione fiscale, il rispetto dei principi sanciti nel- quiordinazione di Regioni ed enti locali in materia tri- lo Statuto dei diritti del contribuente e il finanziamen- butaria sottintende (o rinvia implicitamente a) un mo- to integrale di tutte le funzioni pubbliche, costituisco- dello tributario in cui il finanziamento delle autonomie no le basi ed i principi del federalismo fiscale. locali è affidato, nella sostanza, ai tributi istituiti con I bilanci, sia delle Regioni che delle Province, Comuni legge statale. e Città Metropolitane, dovranno essere redatti in base È evidente che, se questo è il modello, allora il ruolo a criteri predefiniti e uniformi, concordati in sede di principale nel finanziamento degli enti locali spetterà Conferenza unificata, e dovranno essere comunicati al ai tributi istituiti con legge statale, e non ai tributi pro- Governo. È prevista, inoltre, la loro pubblicazione (ob- pri delle Regioni.
bligatoria) sui propri siti internet, in modo chiaro e sem- Una soluzione diversa, ma probabilmente poco adatta plificato (entrate e spese pro-capite), tali da rendere vi- al nostro sistema giuridico e istituzionale, almeno nel- sibile a tutti l'operato gestionale delle varie amministrazioni l'attuale momento storico, potrebbe essere possibile so- delle Regioni ed Enti locali. lo nel caso in cui fosse previsto un forte autofinanzia- Dovrà, inoltre, essere salvaguardato l'obiettivo di non mento ad opera di tributi autonomi regionali e locali.
alterare il criterio della progressività del sistema tribu- Questa ipotesi interpretativa sembra trovare puntuale tario e rispettato il principio della capacità contributi- riscontro nella legge. Oltre alle previsioni molto aper- va (art. 53 della Costituzione) di tutti i cittadini. Viene te dell'art. 11, comma 1, lett. b) e c), il riferimento al- stabilita, anche, la certezza delle risorse e la stabilità le compartecipazioni è prevalente nell'art. 12, comma (tendenziale) del quadro di finanziamento, in misura 1, lett. b), sempre della legge n. 42 del 2009.
corrispondente alle funzioni attribuite, oltre all'armo- In questa situazione oggettiva, il federalismo fiscale è nizzazione di tutti i bilanci pubblici. Le Regioni, poi, regolato dalle leggi della politica fiscale nazionale tan- potranno istituire tributi propri, ma solo per quei red- to è vero, come si è chiarito, che il mantenimento degli diti non già assoggettati ad imposizione erariale, fatte enti locali è legato ai tributi erariali, ossia emessi dalle salve le addizionali previste dalle leggi statali o regio- leggi dello Stato4. Ovviamente se la politica fiscale è ar- nali. Nel rispetto delle normative comunitarie e stata- monizzata dalle regole di chi è chiamato a governare i li, dovranno essere modulate attentamente le accise su cittadini contribuenti, senza un eccesso di liberismo o di benzina, gasolio e gpl, utilizzati dai cittadini residenti autonomie regionali e degli enti locali, il federalismo fi- e dalle imprese con sede legale e operativa nelle Regioni scale apporterà sicuramente dei vantaggi.
interessate.
Viene stabilito anche il graduale superamento del cri-terio della spesa storica; d'ora in poi i trasferimenti sta-tali saranno effettuati sulla base di costi "standard" (artt.
7. LE DIRETTIVE DA SEGUIRE NEL NUOVO 8 e 11), che andranno a coprire tutte le spese delle ASSETTO FEDERALISTA Amministrazioni locali, in particolare, per sanità, assi-stenza e per prestazioni e servizi riguardanti il diritto La legge n. 42 del 2009, prospettando le nuove norme allo studio e altre funzioni amministrative in materia di sul federalismo fiscale in Italia, secondo le regole del- istruzione, svolte dalle Regioni. Sono previsti premi l'art. 119 della Costituzione, assicura ai Comuni, Province, per le Regioni e gli enti locali che abbiano ottenuto ri- Città Metropolitane e Regioni, piena autonomia di spe- sultati positivi in termini di maggior gettito sul fronte sa e di entrate, nel rispetto dei principi della solidarietà dell'azione di contrasto dell'evasione e dell'elusione LA RIVISTA DI FINANZA necessariamente debbono appartenere alla collettività, da Dovranno, poi, essere previsti strumenti e meccanismi quegli immobili quali caserme e altri edifici di nessun va- di accertamento e riscossione che assicurino modalità lore paesaggistico, naturalistico e culturale, che possono efficienti di accreditamento diretto o di riversamento essere invece trasferiti e venduti.
automatico delle somme riscosse dagli Enti titolari del Gli enti locali con i conti in rosso non avranno niente, tributo. Non mancheranno nuovi tributi locali. Sono quelli che non valorizzano bene saranno commissariati, stabilite, infine, sanzioni per le Amministrazioni e gli il governo presenterà entro sei mesi la lista dei beni di cui Enti "spreconi" o per quelli che non assicurano ai cit- lo Stato intende disfarsi.
tadini residenti i livelli essenziali di prestazioni (sanità, Il Decreto di attuazione fissa i principi generali e le pro- istruzione, assistenza) o non rispettino i criteri di reda- cedure per regolare il trasferimento di parti del patrimo- zione dei bilanci e non comunichino i dati ai fini del nio immobiliare dello Stato a favore degli enti territoria- coordinamento della finanza pubblica. Le misure san- zionatorie saranno adottate dal Governo e commisura- Se da una parte i promotori sostengono che l'effetto di te all'entità degli scostamenti e possono comportare questo provvedimento condurrà ad una devoluzione del l'applicazione di misure automatiche per l'incremento patrimonio statale tra diversi livelli di governo, sulla ba- delle entrate tributarie ed extratributarie.
se di criteri economici di pertinenza dei beni alle funzio- Assodato che anche le Regioni a Statuto speciale de- ni attribuite agli enti decentrati, altri invece sono convin- vono rispettare le norme sul federalismo fiscale (artt.
ti che il risultato sarà una mera allocazione basata su cri- 24 e 27), anche se con più autonomia, ciò non toglie teri di profittabilità, lasciando di fatto allo Stato i beni di che saranno premiate le Amministrazioni più virtuose minor valore commerciale. (art. 17), mentre quelle meno virtuose, saranno vigila- Le ragioni di questa operazione sono: te, con riduzione di assunzione di personale, di contri- a) da un lato, molti beni immobili attualmente statali so- no male amministrati e impiegati dallo Stato. Sotto l'as- Sono previsti rapporti di collaborazione fra il Ministero sunto che gli enti territoriali siano in grado di gestire e di dell'Economia e Finanze (art. 25) sulla gestione dei tri- valorizzare meglio una parte di questi immobili pubblici buti erariali, nella ripartizione degli oneri, degli introi- diviene conveniente decentrarne la proprietà. La relazio- ti di attività di recupero dell'evasione condotte dalle ne illustrativa del decreto parla di un "federalismo di va- autonomie locali.
Sono previsti anche, in armonia con le norme comuni- b) dall'altro lato, con il decentramento delle funzioni pub- tarie, interventi speciali (art. 16) a favore degli Enti lo- bliche a favore di Regioni ed enti locali, è opportuno tra- cali, per il loro sviluppo economico e sociale, oltre che sferire anche gli strumenti per la loro attuazione, come per sopperire al deficit infrastrutturale onde migliora- sono i beni immobiliari, oltre ovviamente alle risorse fi-nanziarie .
re territori montani ed insulari minori. Il trasferimento dei beni immobiliari statali si articolerà in due fasi:1) la prima, in cui lo Stato sceglierà cosa potenzialmen- 8. IL FEDERALISMO DEMANIALE te poter attribuire agli enti decentrati;2) la seconda, in cui gli enti decentrati devono scegliere, Il Consiglio dei Ministri, nella riunione del 20 maggio da una apposita lista, determinata dallo Stato, cosa farsi 2010, ha approvato il primo decreto attuativo in materia di federalismo fiscale. Nella prima fase di attuazione si prevede un doppio bi- Questo decreto trasferisce alle autonomie locali gran par- nario per individuare i beni immobili oggetto di trasferi- te dei beni del demanio: spiagge, laghi, fiumi, caserme, mento. Verranno fissate una serie di principi generali che edifici pubblici, porti in disuso e aeroporti di interesse lo- dovranno guidare la selezione dei beni trasferibili (sussi- cale o regionale passeranno nella disponibilità degli enti diarietà, adeguatezza e territorialità; semplificazione; ca- locali, che potranno decidere se venderli previa autoriz- pacità finanziaria; correlazione con competenze e fun- zazione e, in questo caso, il ricavato andrà a risanare il zioni; valorizzazione ambientale), coerenti con i principi bilancio, o darli in gestione, con l'obbligo comunque di posti dalla legge delega sul federalismo fiscale.
garantirne la massima valorizzazione. Così, i beni immobili da trasferire verranno direttamente Nella fattispecie, spiagge, fiumi e laghi vanno alle Regioni, identificati per specifiche categorie: tutti i beni attual- le miniere alle Province, mentre sono esclusi i trasferi- mente inclusi nel demanio marittimo (le spiagge e i por- menti di parchi, riserve naturali, grandi arterie stradali, ti di interesse regionale) e nel demanio idrico (i fiumi, i ferrovie e il comparto energia; rimangono altresì statali i laghi), tutti gli aeroporti di interesse regionale, tutte le mi- palazzi assegnati agli organi istituzionali e agli enti pub- niere, tutte le aree e i fabbricati statali (ad esclusione di alcune sottocategorie specificamente previste, come gli Certo, sarebbe stato meglio distinguere prima tra beni in- immobili appartenenti al patrimonio culturale). disponibili come le spiagge, i laghi e le aree pregiate che Tutte queste tipologie di beni entreranno dunque per de- fault nell'operazione di trasferimento. Se, poi, nell'am- riduzione delle risorse attribuite via trasferimenti e che bito di queste categorie, un'amministrazione dello Stato appare assai contenuta: al massimo 140 milioni di euro ritiene che un certo immobile debba essere trattenuto, do- secondo la stima della relazione tecnica.
vrà comunicarne esplicitamente l'esclusione e questa de- Certamente l'attribuzione dei beni immobiliari dello Stato cisione dovrà essere adeguatamente motivata e resa pub- deve derivare da un accordo tra i livelli di governo coin- volti, ma è dubbio che il modo più adeguato per arrivar- Nella seconda fase l'elenco di beni trasferibili verrà pro- vi sia quello prospettato nello schema del decreto. Secondo posto, almeno per quanto riguarda le aree e i fabbricati questa procedura di attribuzione "in due fasi", potranno statali, dallo Stato agli enti territoriali (Comuni, provin- accadere conflitti tra Regioni, provincie e grossi Comuni, ce e Regioni), i quali potranno scegliere quali specifici che richiederanno gli stessi beni da volere acquisire, in beni farsi attribuire. Questa operazione avverrà a titolo riferimento a quei beni che se dati in concessione o ven- gratuito. L'unico costo effettivo (e immediato) per l'en- duti comporteranno all'ente territoriale maggiore introi- te territoriale che acquisisce l'immobile consisterà nella diminuzione delle risorse finanziarie che, in via ordina- In conclusione, il federalismo demaniale dovrebbe por- ria, gli sono oggi attribuite nella misura pari ai mancati tare a valorizzare quei beni demaniali che fino ad oggi introiti (soprattutto canoni di locazione) sofferti dallo sono stati un costo a perdere, abbandonati a se stessi e la- Stato a causa della cessione dell'immobile.
sciati a speculatori e incuria. Ora la riforma farà in modo Secondo alcuni critici, l'attuazione di questo decreto com- che questi beni abbiano un'identità certa: allo Stato quel- porterà il rischio che le amministrazioni locali non gesti- li dello Stato, agli enti locali, che ne saranno responsabi- ranno questi beni in maniera migliore dello Stato, perché più esposte ad interessi speculativi. Oppure, la possibi- Se applicato bene, il federalismo demaniale permetterà lità prevista dalla norma di attribuire i beni immobili di- vantaggi e non costi; in caso contrario, la devoluzione rettamente a fondi immobiliari costituiti da enti territo- dell'attuale patrimonio immobiliare dello Stato tra diversi riali, ma a cui potranno partecipare anche soggetti priva- livelli di governo, sulla base di criteri economici di per- ti, esporrà al rischio di una svendita del patrimonio im- tinenza dei beni alle funzioni attribuite agli enti decen- mobiliare pubblico. trati, diverrà un'allocazione basata su puri criteri di pro- Ma volendo solo focalizzare l'attenzione sul disegno ge- fittabilità che lascerà allo Stato solo i beni di minor va- nerale della procedura di trasferimento dei beni immobi- lore commerciale.
liari e sulla sua coerenza con la logica del federalismo fi-scale, come arriverà effettivamente lo Stato a stilare l'e-lenco dei beni immobili potenzialmente attribuibili aglienti decentrati? Sulla base dei criteri generali sopra ri- chiamati, oppure prenderà semplicemente tutti i beni del-le categorie previste (demanio marittimo, idrico, ecc.) con 1 Relazione tenuta al Convegno "Prospettazioni teoriche e politiche le eccezioni fatte esplicitamente valere dalle varie am- del federalismo fiscale e i suoi effetti", tenutosi a San Severo (FG) in ministrazioni statali? data 7-8 febbraio 2010.
A seconda della scelta che verrà fatta, i gradi di libertà ri- 2 Fregni M.C., Riforma del titolo V e federalismo fiscale, in "Rass.
conosciuti allo Stato per selezionare gli immobili da ce- trib.", n. 3/2005, pag. 711; Di Pietro A., Federalismo e devoluzione dere sono ovviamente differenti.
nella recente riforma costituzionale: profili fiscali, in "Rass. trib.",n. 1/2006, pag. 246; Antonini L., Dal federalismo legislativo al fe- Il fatto che gli enti decentrati potranno liberamente sce- deralismo fiscale, in "Riv. dir. fin. sc. fin.", 2004, pag. 400 e segg.
gliere cosa vedersi attribuito a partire dall'elenco statale,li porterà naturalmente a selezionare solo quei beni su cui 3 Sacchetto C.–Bizioli G., Può ancora chiamarsi federalismo fisca- esistono più solide prospettive di valorizzazione in ter- le una riforma che limita la potestà tributaria delle Regioni?, in "ItaliaOggi", 1° maggio 2009, pagg. 12 e 13; OSCULATI A., Decentramento mini reddituali, tenendo conto della riduzione dei trasfe- finanziario e autonomia tributaria. Irap o Irpeg "regionalizzata"?, rimenti per i mancati introiti statali di cui si è accennato.
in "Rass. trib." n. 3/2003, pag. 972 e segg.; Giovannini A., Normazione Di converso, rimarrebbero allo Stato gli immobili che per regionale in materia tributaria, in "Rass. trib." n. 4/2003, pag. 1165 le loro caratteristiche di "bene pubblico" possono con maggiore difficoltà essere messi a reddito. 4 Gallo F., Federalismo fiscale e ripartizione delle basi imponibili D'altra parte, gli enti territoriali potrebbero avere forti in- tra Stato, Regioni ed Enti locali, in "Rass. trib." n. 6/2002, pagg. 2007 centivi ad acquisire immobili non direttamente collegati e seguenti; Perrone L., La sovranità impositiva tra autonomia e fe- alle proprie funzioni e che neppure hanno prospettive im- deralismo, in "Riv. dir. trib.", 2004, pag. 1184; Ceriani V., Federalismo,perequazione e tributi, in "Rass. trib." n. 5/2002, pagg. 1664 e segg.
mediate di essere messi a reddito, ma che possono risul-tare attraenti per una loro futura alienazione sul mercato 5 Marongiu G., Difficoltà attuative per la realizzazione del federali- (per esempio, con le varianti urbanistiche i Comuni pos- smo fiscale, in "Corr. Trib"., 2009, pag. 1824; Siciliotti C., Rischi e sono ricavare da una caserma inutilizzata, oggi statale, opportunità del federalismo fiscale, in Il fisco, fasc. 1, n. 10/2009,pag. 1483 e segg.; Melis G., La delega sul federalismo fiscale e la un'area residenziale da alienare). Infatti, l'unico freno fi- cosiddetta "fiscalità di vantaggio": profili comunitari, in Rass. trib., nanziario a queste operazioni di acquisizione sarebbe la n. 4/2009, pag. 997 e segg.

Source: http://www.larivistadifinanza.info/sommari_per_archivio/PagRDF_3_10.pdf