Factores que afectan el proceso, los precios y la calidad de los medicamentos adquiridos por las entidades públicas
DOCUMENTO DE DISCUSIÓN
Análisis económico de las compras públicas
Janice Seinfeld y Karlos La Serna
DOCUMENTO DE DISCUSIÓN
2007 Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
Documento de Discusión
Análisis económico de las compras públicas de medicamentos*
Elaborado por Janice Seinfeld y Karlos La Serna
El componente más importante del gasto en salud de los hogares es la adquisición de medicinas. En elPerú, donde el bajo poder adquisitivo de los consumidores afecta la demanda de medicamentos, la provisión del sector público se constituye en un eje fundamental del sistema de salud. Las compras de lasentidades del Sector Público están reguladas por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Eneste documento, se realiza el seguimiento de los precios de las licitaciones del Minsa y EsSalud desde elaño 2002. En el caso de EsSalud, los precios de los medicamentos comprados cayeron, en promedio real,en 17.7%, entre los años 2002 y 2003, y en 16.9%, entre los años 2003 y 2005. Ello generó un ahorro de S/. 36,932,153.58 entre los años 2002 y 2003 y de S/. 41,999,021.53 entre los años 2003 y 2005. De las80 clases terapéuticas identificadas en las compras de EsSalud, solo 9 aumentaron de precio. Entre losfactores que explican este aumento de precios, se encuentra el trato preferencial a los productoresnacionales, a través de una bonificación de 20% sobre la sumatoria de la propuesta técnica y económica,la cual determinó que durante el año 2002 ganen la licitación productos nacionales de mayor precio y habría desanimado a laboratorios extranjeros de presentar propuestas en años posteriores. En el Minsa,se observa que los precios de los medicamentos comprados cayeron, en promedio real, en 12.0%, entrelos años 2002 y 2003, y 0.34%, entre los años 2004 y 2005. Además de los potenciales efectos del tratopreferencial a los productores nacionales, la poca caída en los precios del Minsa es el resultado delaumento de los precios referenciales en las bases de las licitaciones y de problemas administrativos al interior del Minsa que habrían generado sobrecostos financieros a sus proveedores con la consiguientereducción de la oferta.
Medicamentos, compras públicas, sector farmacéutico, licitaciones.
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∗ Las opiniones expresadas en los Documentos de Discusión son de exclusiva responsabilidad de los autores y no expresan necesariamente aquellas del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico. Los Documentos de Discusión difunden los resultados preliminares de las investigaciones de los autores con el propósito de recoger comentarios y generar debate en la comunidad académica.
Índice de Contenido
1. El Sector Farmacéutico en el Perú…………………………………………………….
1.1 Los medicamentos……………………………………………………….
1.2 Características de la oferta ……………………….………………………………….
1.3 Características de la demanda ……………………………………………………….
2. El marco legal de las compras públicas de medicamentos……………….
3. Las compras de medicamentos de las Entidades del Sector Público…….
4. Seguimiento de los precios de los medicamentos comprados por el Sector Público.
4.3 Fuentes de información………………………………………………….
4.4 Resultados ……………………………………………………………….
5. Factores que afectan el proceso, los precios y la calidad de los medicamentos 37
adquiridos por las Entidades Públicas ……………………….
5.1 Los retrasos en los procesos de licitación y el desabastecimiento……….
5.2 Adquisición mediante procesos de selección que no facilitan la competencia en 38
precios ……………………………………………………………………………………… 5.3 El trato preferencial a los productores nacionales y otros frenos a la competencia en 38
precios………………………………………………………………………………………. 5.4 Fallas del mercado farmacéutico y desregulación ……………………….
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Se estima que el 60.35% del gasto trimestral en salud de los hogares se destina a la adquisición demedicinas. En un contexto como el peruano, donde el bajo poder adquisitivo de los consumidoresafecta la demanda de medicamentos, la provisión del sector público se constituye en un eje fundamental del sistema de salud. Las compras de medicamentos que realizan las diversas entidades del Sector Público estánreguladas por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobada en noviembre del año 2004. El artículo Nº 14 de dicha Ley prevé cuatro tipos de procesos de selección para la adquisiciónde bienes y suministros, los cuales, según los márgenes que establece la Ley Anual de Presupuestodel Sector Público del Año Fiscal 2006, son: (1) Licitación Pública, si el valor referencial es igual o superior a S/. 450,000.00; (2) Adjudicación Directa Pública, si el valor referencial es inferior a S/.
450,000.00; (3) Adjudicación Directa Selectiva, si el valor referencial es menor o igual a S/. 225,000.00 y (4) Adjudicación de Menor Cuantía, si el costo es menor a S/. 45,000.00. Las compras de medicamentos del Sector Público están constituidas principalmente por lasadquisiciones que realizan el Minsa y la Seguridad Social (EsSalud), que concentran aproximadamente el 90% del "mercado público". Para desarrollar sus compras, cada entidad cuentacon un petitorio. Las compras del Minsa están constituidas por las adquisiciones de todos loshospitales nacionales, las direcciones (regionales y subregionales) de salud y los institutos especializados que forman parte de su pliego. Del año 2003 a la fecha, el Minsa ha realizado trescompras nacionales, mediante Licitación Pública, para abastecer a 130 unidades ejecutoras a nivelnacional. Por su parte, Essalud organiza sus adquisiciones centralizando grandes comprasnacionales en Lima, para atender las diversas necesidades de sus centros asistenciales a nivelnacional; mientras que a sus gerencias departamentales se les asigna un presupuesto para lascompras de lo que podría haber faltado en las compras nacionales. Las tres últimas licitacionescentralizadas de EsSalud se convocaron los años 2002, 2003 y 2005. En el presente documento, se realiza el seguimiento de los precios de las licitaciones del Minsa y EsSalud. Puntualmente, el análisis se concentra en las adquisiciones más importantes, comprasnacionales, que realizan estas entidades desde el año 2002. La metodología usada consiste enanalizar la evolución de los precios de una canasta base de medicamentos comprados por cada entidad. Dicha canasta corresponde a la lista de productos requeridos a través de las bases de laslicitaciones durante el periodo inicial y que han vuelto a demandarse durante los períodosposteriores. Para una mayor precisión en el análisis, se ha liberado a la tendencia de los precios delos efectos o distorsiones que genera la inflación sobre los valores nominales. En el caso de EsSalud, se ha determinado que los precios de los medicamentos comprados cayeron,en promedio nominal, en 15.6%, entre los años 2002 y 2003, y en 12.73%, entre los años 2003 y2005. Al deflactar, por la inflación de aquellos períodos, se observa que en términos reales losprecios cayeron en promedio 17.65%, entre los años 2002 y 2003, y en 16.93%, entre los años 2003 y 2005. Ello genera una caída acumulada de los precios, entre los años 2002 y 2005, de 26.34%, entérminos nominales, y de 31.59%, en términos reales. La reducción en los precios ha permitido generar un ahorro nominal de S/. 36,932,153.58 en las licitaciones de EsSalud realizadas entre los años 2002 y 2003, lo cual equivale al 22.39% del totalcomprado durante el año 2003. Entre los años 2003 y 2005, la reducción en los precios ha generadoun ahorro nominal de S/. 41,999,021.53; es decir, se ha ahorrado un monto equivalente al 16.18% del total comprado durante el año 2005. Entre las 80 clases terapéuticas identificadas en las compras de EsSalud durante los tres períodos
1 Encuesta Nacional de Hogares, 2005.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
analizados, solo 9 aumentaron de precio entre los años 2002 y 2005. Estas clases terapéuticas generaron un gasto que representa el 5.88% del monto total adquirido durante el año 2002. Entrelos factores que explican este aumento de precios, se encuentra el trato preferencial a losproductores nacionales, a través de una bonificación de 20% sobre la sumatoria de la propuesta técnica y económica, la cual determinó que durante el año 2002 ganen la licitación productosnacionales de mayor precio y habría desanimado a los laboratorios extranjeros de presentarpropuestas en años posteriores. Este fenómeno reduce la oferta, la cual además se concentra enproductores nacionales y, ante la menor competencia, determina mayores los precios. Asimismo, se observa que la caída promedio de los precios de los medicamentos oncológicoscomprados por EsSalud fue de 31.16%, en términos nominales, y de 36.07%, en términos reales.
Entre los años 2002 y 2003, los valores reales cayeron 24.21%, mientras que entre los años 2003 y2005 cayeron en 15.64%. Ello significa, que los oncológicos han mantenido la misma tendencia que las compras totales, cuyos precios promedio en dichos períodos cayeron en 17.65% y 16.93%,respectivamente. En el Minsa, se observa que los precios de los medicamentos comprados cayeron, en promedionominal, en 8.94%, entre los años 2002 y 2003, pero subieron 1.15%, entre los años 2004 y 2005.
Al deflactar por la inflación de aquellos períodos, se observa que en términos reales los precioscayeron en promedio 12.02%, entre los años 2003 y 2004, y 0.34%, entre los años 2004 y 2005. Ello genera una caída acumulada de los precios, entre los años 2003 y 2005, de 7.89%, en términosnominales, y de 12.32%, en términos reales. El aumento de precios observado en el Minsa no se habría concentrado en determinadas clasesterapéuticas. Además de los potenciales efectos del trato preferencial a los productores nacionales,el incremento de los precios es el resultado del aumento de los precios referenciales en las bases delas licitaciones, pues los precios de los medicamentos ya habrían tocado piso durante el año 2004, y de problemas administrativos al interior del Minsa que habrían generado sobrecostos financieros asus proveedores con la consiguiente reducción de la oferta. En las compras del INEN, se han observado importantes disminuciones en los precios promedio. En el caso de las adquisiciones bajo la modalidad de Adjudicación de Menor Cuantía, entre el año2003 y 2005, los precios caen en 20.37% en términos nominales y en 24.20% en términos reales.
Cuando se analizan las compras mediante Licitación Pública, se aprecia que los precios caen en 6.93% en términos nominales y en 11.41% en términos reales. Sin embargo el hecho de que notodos los medicamentos sean adquiridos mediante Licitación Pública genera mayores gastos a dichainstitución. Ello se debe a los retrasos en los procesos de licitación, que generan desabastecimientoy presionan a adquirir mediante Adjudicación de Menor Cuantía, situación en la cual la demandapuede ser orientada hacia marcas que, en la experiencia de los médicos, garantizan el efecto terapéutico, pero generan mayores costos a la institución. Es necesario considerar que la LeyGeneral de Salud limita severamente la función reguladora de la Digemid, afectando la calidad delos productos farmacéuticos comercializados, lo cual determina distorsiones del mercado tales como la orientación de la demanda. La falta de sistemas adecuados para controlar la calidad de los medicamentos, así como los retrasosen los procesos de licitación afectan no solo al INEN sino al resto de compradores importantes del Sector Público, los cuales son perjudicados por un marco legal que crea incentivos a demorar losprocesos, para generar así desabastecimiento y obliga a acudir a modalidades de adquisición que nogarantizan competencia ni menores precios. Otro factor que ha frenado la caída de los precios de la compras del Sector Público es el tratopreferencial a los productores nacionales, que otorga una bonificación de 20% a los productoresnacionales al momento de desarrollarse la evaluación de las propuestas para los procesos de compra. Este privilegio causa que el Estado pague más y deba seleccionar entre un número másreducido de opciones. En ese sentido, al analizar las licitaciones de EsSalud, se ha calculado que lapérdida que genera la bonificación se ha incrementado de 2 a 18 millones de soles entre los años
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2002 y 2005. Durante el año 2002, esta pérdida representó el 0.71% del monto total convocado enla licitación; mientras que para el año 2005 ha pasado a representar el 3.65%. En el caso de las licitaciones del Minsa, se ha estimado que, en el año 2003, se pagó S/. 80 mil adicionales comoconsecuencia del trato preferencial, mientras que para el año 2005 se pago S/. 1,7 millonesadicionales. La pérdida representaba 0.1% del monto total convocado en las bases en el año 2003; mientras que en el año 2005 equivalía al 1.6%. El incremento de la bonificación que reciben losproductores nacionales y la tendencia creciente en el gasto adicional que le genera esta práctica alEstado brindan señales de que se estaría consolidando un sector que es privilegiado por lasprácticas discriminatorias hacia la competencia extranjera. Finalmente, otro factor que limita la competencia en precios está en las bases de las licitaciones, lascuales determinan que las propuestas económicas que ofrecen las empresas competidoras debanfijarse dentro de un rango que está entre el 70% y el 110% del valor referencial que se establecepara cada medicamento demandado. Ello impide una mayor competencia en precios. Sin embargo, es necesario tener presente que, en el caso puntual del sector farmacéutico, es fundamentalgarantizar la calidad de los productos antes de promover la competencia en precios.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
1 El Sector Farmacéutico en el Perú
1.1 Los medicamentos
Los medicamentos son los productos farmacéuticos (productos medicamentosos) empleados
para la prevención, diagnóstico o tratamiento de una enfermedad o estado patológico o para
modificar sistemas fisiológicos en beneficio de la persona a quien se le administran. El
término "medicamento" también es usado para referirse a un fármaco o principio activo que
debe formularse para su adecuada administración (OPS/OMS, 1999).
El principio activo es una sustancia química que tiene la capacidad de producir efectos
terapéuticos benéficos cuando se utiliza de acuerdo con lo recomendado. El principio activo
es uno de los compuestos químicos que constituyen un medicamento y a su efecto se
atribuyen propiedades medicinales.
La Denominación Común Internacional (DCI) es el nombre recomendado por la
Organización Mundial de la Salud (OMS) para cada principio activo. La finalidad de la DCI
es identificar cada fármaco en el ámbito internacional. Una misma DCI se puede ofrecer en
dos categorías:
1. Medicamento innovador: Es el producto fabricado por la empresa que descubrió y
patentó el principio activo. Normalmente, este medicamento se vende con una
marca comercial, por lo cual se le suele denominar "marca innovadora". Un
medicamento se mantiene en la categoría de innovador a pesar del vencimiento de
2. Medicamento genérico: Son las copias que aparecen luego que vence la patente del
medicamento innovador. Dichos medicamentos pueden ser vendidos bajo dos
i) Genérico de marca. Es la copia del producto innovador que se identifica con una
marca comercial. En algunos países, estos productos son conocidos como
2 Los medicamentos también están compuestos por excipientes o sustancias que se utilizan para darle consistencia, sabor y, en general, para facilitar su ingestión.
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"medicamentos similares".
ii) Genérico DCI. Es el medicamento identificado con la DCI del producto
innovador. Normalmente, los genéricos DCI se comercializan a menores precios
que el resto de presentaciones del mismo principio activo, pues no incluyen los
gastos en investigación y desarrollo efectuados para el hallazgo del
medicamento innovador, ni los gastos en los que suelen incurrir los laboratorios
y distribuidores que comercializan medicamentos de marca (innovadores y
genéricos de marca).
Por su parte, las farmacopeas son documentos que listan todos los medicamentos aceptados
por la autoridad sanitaria de un país. En ella, se especifican cada una de las pruebas de
control de calidad que son obligatorias, así como el rango de resultados válidos para cada
una de ellas (OPS/OMS, 1999). En el Perú, está permitido inscribir en el Registro Sanitario
de Medicamentos los productos farmacéuticos señalados en las siguientes obras:
• USP (Farmacopea de los Estados Unidos) • Farmacopea Británica • Farmacopea Internacional de la Organización Mundial de la Salud • Formulario Nacional Británico • Farmacopea Alemana • Farmacopea Belga • Farmacopea Europea • USP-DI (Formulario Nacional de los Estados Unidos) • Farmacopea Helvética • Farmacopea Japonesa
Sin embargo, pueden inscribirse los productos cuya formulación aún no se encuentre en las
obras señaladas anteriormente, pero que hayan sido autorizados por las autoridades
competentes del país de origen o por un comité de expertos luego de un análisis prolongado.
Todo sistema sanitario también considera la existencia de un conjunto de medicamentos
esenciales; es decir, de aquellos que satisfacen las necesidades de salud de la mayoría de la
3 Fuerzas de venta, visitadores médicos, publicidad, entre otros. 4 Artículo Nº 50 de la Ley General de Salud. Ley Nº 26842 del 20 de Julio de 1997.
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población y que siempre deben hallarse disponibles y en cantidad suficiente. La OMS ha
diseñado y actualiza periódicamente una lista de medicamentos esenciales (Model Lists
Essential Drugs) que se elabora según los países y se adapta a las diferentes necesidades
sanitarias de cada país (OPS/OMS, 1999).
1.2 Características de la oferta
En el Perú, durante el año 2005, cuatro agentes generaron más del 98% de las ventas (en
valores) de medicamentos que llegaron a los consumidores: farmacias independientes
(29.91%), cadenas de boticas y farmacias (34.24%), hospitales (19.89%), clínicas
(14.63%). Por su parte, los laboratorios (que producen o importan medicamentos) utilizan
a las droguerías para distribuir sus productos, las cuales, del total vendido por los
laboratorios, absorben el 69.20%, en valores, y el 54.74%, en unidades.
Por el lado del Sector Público, los medicamentos son ofertados al público a través de las
farmacias de la Seguridad Social (Essalud), de los establecimientos del Minsa (hospitales,
centros de salud y puestos de salud) y de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
Se calcula que, durante el año 2004, de los 136 millones de unidades de productos
farmacéuticos comercializadas en el mercado peruano, 54 millones fueron distribuidos a
través de instituciones públicas. Ello refleja la importancia del Estado como demandante
en el mercado farmacéutico y el impacto de las compras públicas de medicamentos sobre la
competencia en el mismo.
1.3 Características de la demanda
La demanda de productos farmacéuticos en el mercado peruano proviene de dos sectores: la
demanda privada y la demanda pública. El mercado privado está conformado
principalmente por la cadena de comercialización que lleva los medicamentos a los
5 Datos obtenidos del Internacional Market Service (IMS). 6 En los últimos años, se observa una reducción de la participación de las ventas indirectas debido a una mayor concentración del mercado privado en las cadenas de boticas y farmacias. 7 Datos obtenidos del Internacional Market Service (IMS).
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consumidores finales a través de las farmacias, las boticas y las cadenas.
Un concepto clave para analizar la demanda de un medicamento es el de las clases
terapéuticas. Estas últimas agrupan a medicamentos que poseen cierto grado de sustitución
entre sí, por lo cual permiten definir, aunque de manera imperfecta, los mercados en el
sector farmacéutico. Tal como lo señala Indecopi (2002), un medicamento utilizado para el
tratamiento de la hipertensión arterial es un pobre sustituto de un antigripal, por lo cual
compiten en mercados distintos. De este modo, el mercado farmacéutico se encuentra
segmentado dependiendo del tratamiento terapéutico al que se orienten los productos.
El bajo poder adquisitivo de los consumidores peruanos afecta la demanda de
medicamentos, en especial si se considera que, según la Enaho 2005, alrededor del 60.35%
del gasto trimestral en salud de los hogares se destina a la adquisición de medicinas. Es
necesario considerar que la OPS/OMS señala, con datos del año 2000 referidos al sistema
de aseguramiento público, que el 39% de los gastos en salud son financiados por los
hogares, mientras que los empleadores y el Estado financian el 35% y 22%,
respectivamente (OPS, 2003). Evidentemente, ello se manifiesta en una significativa
inequidad, pues los hogares con más recursos son los que acceden a los bienes y servicios
8 Cada clase terapéutica corresponde a un área del cuerpo humano. El Internacional Market Service (IMS) usa una clasificación de 4 niveles. El primer nivel es más general y agrupa de 16 clases terapéuticas; mientras que el cuarto nivel es más particular e incluye 585 subclases terapéuticas. Dentro de cada clase terapéutica se observa la competencia de productos con distintos niveles de sustitución: alto grado (cuando se trata del mismo principio activo) o de menor grado (cuando se trata de distintos principios activos).
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2. El marco legal de las compras públicas de medicamentos
Las compras de medicamentos que realizan las diversas entidades del Sector Público están
reguladas por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobada en noviembre
del año 2004. Los antecedentes de esta norma se encuentran en la Ley Nº 26850, publicada
el 3 de agosto de 1997. Esta Ley fue aprobada con el propósito de establecer un marco
normativo nacional para los procedimientos a seguir por las Entidades del Sector Público en
materia de contrataciones y adquisiciones.
Posteriormente y mediante el Decreto Supremo Nº 012-2001-PCM, del 12 de febrero del
año 2001, se aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley 26850, a efectos de consolidar en
una sola norma todas las modificaciones que sobre la materia se habían emitido. En la
misma fecha y por medio del Decreto Supremo Nº 013-2001-PCM, se aprobó el
Reglamento de la referida Ley. Tres años después, específicamente, el 3 de julio del año
2004, se publicó la Ley Nº 28267, mediante la cual se modificó parte de la Ley Nº 26850.
Finalmente, el 29 de noviembre de 2004, se publicó el Decreto Supremo Nº 083-2004-
PCM, que aprobó el Texto Único Ordenado (TUO) de la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, así como el Decreto Supremo 084-2004-PCM, que aprobó el
reglamento de la Ley. El Decreto Supremo Nº 063-2006-EF, publicado el 18 de mayo de
2006, modificó dicho reglamento.
De acuerdo con el marco normativo vigente, la "contratación" es el acuerdo para regular,
modificar o extinguir una relación jurídica dentro de los alcances de la Ley y el Reglamento
de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Por su parte, la "adquisición" es la acción
orientada a obtener la propiedad de un bien. Los bienes son objetos o cosas que requiere una
Entidad para el desarrollo de sus actividades y cumplimiento de sus fines. Los
medicamentos y los insumos médicos corresponden a este concepto.
La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado regula los procesos de selección; es
decir, los procedimientos desarrollados para elegir a la persona natural o jurídica con la cual
las Entidades del Estado van a celebrar un contrato para la adquisición de bienes, contratar
9 Una de las modificaciones que se introdujeron fue establecer que la regulación del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado dependería exclusivamente del Ministerio de Economía y Finanzas (en reemplazo de la Presidencia del Consejo de Ministros) y del Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (Consucode).
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servicios o ejecutar una obra necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Según el
artículo Nº 2 de la mencionada Ley, estos procedimientos se aplican a las siguientes
a) El Gobierno Nacional, sus dependencias y reparticiones, así como sus instituciones y
organismos públicos descentralizados;
b) Los Gobiernos Regionales, sus dependencias y reparticiones;
c) Los Gobiernos Locales, sus dependencias y reparticiones;
d) Los Organismos Constitucionales Autónomos;
e) Las Universidades Públicas;
f) Las Sociedades de Beneficencia y las Juntas de Participación Social;
g) Los Institutos Armados y la Policía Nacional del Perú;
h) Los Fondos de Salud, de Vivienda, de Bienestar y demás de naturaleza análoga de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú;
i) Las empresas del Estado de derecho público o privado, ya sean de propiedad del
Gobierno Nacional, Regional o Local; las empresas mixtas en las cuales el control de
las decisiones de los órganos de gestión esté en manos del Estado;
j) Los proyectos, programas, órganos desconcentrados y demás unidades orgánicas,
funcionales, ejecutoras y/u operativas de los Poderes del Estado y los organismos
públicos descentralizados; y,
k) Todas las dependencias como organismos públicos descentralizados, unidades
orgánicas, proyectos, programas, empresas, fondos pertenecientes o adscritos a los
niveles de gobierno central, regional o local, así como los organismos a los que alude la
Constitución Política y demás que son creados y reconocidos por el ordenamiento
jurídico nacional.
Las compras del Sector Público correspondientes a las dependencias del Gobierno Nacional
(en el caso del sector salud, serían el Minsa, EsSalud, las Sanidades de las Fuerzas Armadas
y Policiales, etc.), se efectúan de manera descentralizada, ya que cada entidad realiza sus
procesos de compras institucionales dentro del marco legal y el presupuesto institucional
asignado para cada ejercicio anual.
La legislación ha previsto la conformación de Comités Especiales para llevar a cabo la
organización, conducción y ejecución de la integridad del proceso de selección hasta antes
de la suscripción del contrato. Las oficinas de abastecimiento o logística son las encargadas
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de facilitar la información básica (valor referencial, términos de referencia, expediente
técnico, entre otros) a los Comités Especiales. Esta información se elabora de acuerdo con
los requerimientos del área usuaria.
El artículo Nº 14 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado prevé cuatro tipos
de procesos de selección para realizar las compras públicas:
(1) La Licitación Pública, mediante la cual se convoca para la adquisición de bienes y
suministros así como para la contratación de obras, dentro de los márgenes que
establece la Ley Anual de Presupuesto.
(2) El Concurso Público, por medio del cual se convoca para la contratación de servicios
de toda naturaleza, incluyendo consultorías y arrendamientos, dentro de los márgenes
que establece la Ley Anual de Presupuesto.
(3) La Adjudicación Directa se aplica para la adquisición de bienes, contratación de
servicios y ejecución de obras, que realice la Entidad Pública, dentro de los márgenes
que establece la Ley Anual de Presupuesto. Existen dos modalidades para la
Adjudicación Directa:
a) Adjudicación Directa Pública. Se convoca cuando el monto de la adquisición o
contratación es mayor al 50% del límite máximo establecido para la Adjudicación
Directa en la Ley Anual de Presupuesto.
b) Adjudicación Directa Selectiva. Se convoca cuando el monto de la adquisición o
contratación es igual o menor al 50% del límite máximo establecido para la
Adjudicación Directa por las normas presupuestarias.
Adjudicación de Menor Cuantía, se convoca para:
a) La adquisición o contratación de bienes, servicios y obras, cuyos montos sean
inferiores a la décima parte del límite mínimo establecido por las normas
10 La adquisición de bienes es entendida como el contrato de compraventa destinado a transferir la propiedad de uno o más bienes a favor de la Entidad Pública. 11 El suministro es el contrato por el cual la Entidad adquiere en propiedad bienes a tracto sucesivo; es decir, mediante entregas periódicas, sucesivas o continuadas. 12 El contrato de obra es aquél por el cual el contratista se obliga a ejecutar una obra determinada.
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presupuestarias para las licitaciones públicas o concursos públicos, según
b) Los procesos declarados desiertos; y
c) La contratación de expertos independientes para que integren los Comités
En la ley, no existen otros procesos adicionales a los anteriormente mencionados. Sin
embargo, el artículo 19° de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, establece
la figura de la exoneración de los procesos de Licitación Pública, Concurso Público,
Adjudicación Directa o Adjudicación de Menor Cuantía, según sea el caso, para las
adquisiciones y contrataciones que se realicen de acuerdo al siguiente detalle:
a) Entre Entidades del Sector Público;
b) Para contratar servicios públicos sujetos a tarifas cuando éstas sean únicas;
c) En situación de emergencia o de desabastecimiento inminente declaradas de
conformidad con la presente Ley;
d) Con carácter de secreto, secreto militar o de orden interno por parte de las Fuerzas
Armadas, Policía Nacional y Organismos conformantes del Sistema de
Inteligencia Nacional, que deban mantenerse en reserva conforme a Ley, previa
opinión favorable de la Contraloría General de la República. En ningún caso, se
refieren a bienes, servicios u obras de carácter administrativo u operativo;
e) Cuando los bienes o servicios no admiten sustitutos y exista proveedor único; y,
f) Para los servicios personalísimos, de acuerdo a lo que establecido por el
Los márgenes que establece la Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para la
adquisición de bienes y suministros para el Año Fiscal 2006, Ley N° 28652, se detallan a
• Licitación Pública, si el valor referencial es igual o superior a S/. 450,000.00. • Adjudicación Directa Pública, si el valor referencial es inferior a S/. 450,000.00. • Adjudicación Directa Selectiva, si el valor referencial es menor o igual a S/.
13 Los bienes, servicios y obras con carácter de secreto, secreto militar o de orden interno serán definidos a través de decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
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• Adjudicación de Menor Cuantía, si el costo es menor a S/. 45,000.00.
Según el artículo 69 del Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado el proceso de evaluación de propuestas que desarrolla el Comité Especial debe
dividirse en dos etapas:
• La primera etapa es la evaluación técnica, cuya finalidad es calificar la calidad de la
• La segunda etapa es la evaluación económica, cuyo objeto es calificar el monto de
Las propuestas técnicas y económicas se evalúan asignándoles puntajes de acuerdo a los
factores y criterios de evaluación y calificación que se establecen en las Bases del proceso.
Solo pueden pasar a la segunda etapa las propuestas que, en la evaluación técnica, alcancen
el puntaje mínimo fijado en las Bases.
Según el reglamento de la Ley, tanto la evaluación técnica como la evaluación económica
se califican sobre 100 puntos. El puntaje total de la propuesta se obtiene del promedio
ponderado de ambas evaluaciones.
Por otro lado, el Reglamento de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado
considera mecanismos para promover las compras corporativas. Esta modalidad de
contratación implica que, mediante convenios interinstitucionales o por mandato normativo,
las Entidades del Estado adquieren bienes y contratan servicios generales en forma conjunta
o agregada, a través de un proceso de selección único, para aprovechar los beneficios de la
economía de escala.
14 En la evaluación económica, se asigna el puntaje máximo establecido a la propuesta económica de menor monto; mientras que al resto de propuestas se les debe asignar el puntaje inversamente proporcional. 15 Cabe mencionar que, en el caso de las adquisiciones de medicamentos, los coeficientes de ponderación, tanto para la evaluación técnica como para la económica, suelen ser de 0.5.
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3. Las compras de medicamentos de las Entidades del Sector Público
Las compras de medicamentos del Sector Público están constituidas principalmente por las
adquisiciones que realizan el Minsa y la Seguridad Social (EsSalud), que concentran
aproximadamente el 90% del "mercado público". El resto lo constituye, principalmente, la
demanda de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, a través de áreas especializadas
como Disamar (Dirección de Salud de la Marina de Guerra del Perú), Fospeme (Fondo de
Salud para el Personal Militar del Ejército) y Fospoli (Fondo de Salud para el Personal de la
Policía Nacional).
En Agosto de 1998, se aprobó el Petitorio Nacional de Medicamentos Esenciales para las
adquisiciones del Minsa. Dicho petitorio es un listado de los fármacos considerados
fundamentales para cubrir la mayoría de las necesidades de atención médica de la población
y, sobre la base del mismo, las Direcciones de Salud, los hospitales, los institutos
especializados y las estrategias sanitarias deben realizar sus adquisiciones. En el año
2005, se aprobó la actualización del Petitorio Nacional de Medicamentos Esenciales del
Minsa. EsSalud posee su propia lista que corresponde en un 75% a la del Minsa y es de
uso obligatorio tanto para las adquisiciones como para las prescripciones médicas (OPS,
En cuanto a los tipos de procesos de selección usados por las Entidades Públicas del Sector
Salud, las licitaciones concentran la mayor parte del presupuesto asignado para dichas
compras. En las bases de los procesos de selección, todos los productos farmacéuticos son
solicitados por el nombre de su principio activo o DCI. Asimismo, en este tipo de procesos
no es necesario realizar gastos de promoción. En consecuencia, las empresas postoras no
tienen los mismos incentivos para diferenciar sus productos con una marca, tal como lo
hacen en el mercado privado, lo cual determina que parte importante de los productos que
ofrece el sector público sean medicamentos genéricos DCI.
Las compras del Minsa están constituidas por las adquisiciones de medicinas de todos los
hospitales nacionales, las direcciones (regionales y subregionales) de salud y los institutos
16 Mediante Resolución Ministerial N° 308-98-SA/DM. 1718 Mediante la Resolución Ministerial Nº 414-2005/MINSA. 19 El cual incluye 365 principios activos en 577 presentaciones farmacéuticas, agrupados en 27 grupos farmacoterapéuticos.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
especializados que forman parte del pliego de este ministerio. Las adquisiciones dependen
del Sistema Integrado de Suministro de Medicamentos e Insumos Médico Quirúrgicos
(Sismed), creado el 9 de julio de 2001, una de cuyas competencias es la ejecución de
compras nacionales de medicamentos esenciales para abastecer a los organismos
Cabe mencionar que, históricamente, las compras de los distintos organismos que
conforman el Minsa habían sido realizadas de manera individualizada y de acuerdo a sus
necesidades particulares. Sin embargo, durante el año 2001, se establecieron los
lineamientos para la adquisición centralizada de medicamentos con el fin de obtener
mejores descuentos por mayores volúmenes de compra.
Del año 2003 a la fecha, el Minsa ha realizado tres compras nacionales que consolidan la
necesidad anual de un conjunto de productos prioritarios y de alta rotación para 130
unidades ejecutoras a nivel nacional, lo que cubre el total de las regiones y
aproximadamente el 80% de la morbilidad nacional (Minsa, 2006).
Por su parte, Essalud organiza sus adquisiciones centralizando grandes compras nacionales
en Lima, para atender las diversas necesidades de sus centros asistenciales a nivel nacional;
mientras que a sus gerencias departamentales se les asigna un presupuesto para las compras
de lo que podría haber faltado en las grandes compras nacionales. Las adjudicaciones
directas de EsSalud se realizan por montos menores y para atender necesidades específicas.
20 El Sismed es el conjunto de procesos técnicos y administrativos, estandarizados y articulados bajo los cuales se desarrolla la selección, programación, adquisición, almacenamiento, distribución y utilización de los medicamentos e insumos médico quirúrgicos; así como, el monitoreo, control, supervisión, evaluación y manejo de información en las dependencias y establecimientos del Minsa. 21 Resolución Ministerial N° 336-2001-SA/DM publicada el 20 de junio de 2001.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
4. Seguimiento de los precios de los medicamentos comprados por el
Sector Público
4.1 Generalidades
Tal como se ha explicado previamente, las adquisiciones más importantes de medicamentos
para las Entidades Públicas se desarrollan a través de compras nacionales que exigen la
realización de Licitaciones Públicas. En términos generales, cuando se obliga a licitar las
adquisiciones, se introduce competencia, lo cual obliga a las empresas postoras a ser más
eficientes. En ese contexto, y a iguales condiciones técnicas, gana la licitación la empresa
que ofrece el menor precio o tarifa. Cuando no se usan procesos de licitaciones, gana la
licitación quien es convocado, independientemente de la tarifa cobrada al usuario.
Para el éxito de las licitaciones, se requiere de un conjunto de políticas y normativas dentro
de las cuales cobra gran relevancia la necesidad de desarrollar un conjunto de capacidades
en la administración pública para apoyar los procesos de licitación. Una de las capacidades
más importantes de desarrollar es la de evaluar si el Estado está adquiriendo bienes o
servicios que satisfacen el interés público en forma eficiente. Para ello, es indispensable el
seguimiento de los precios pagados (Corea, 2002).
4.2 Metodología
En el presente documento, se realiza el seguimiento de los precios de las licitaciones de los
dos compradores más importantes de medicamentos del sector público: el Minsa y EsSalud.
Puntualmente, el análisis se concentra en las adquisiciones más importantes, compras
nacionales, que realizan estas entidades desde el año 2002. Las adquisiciones analizadas se
presentan en la siguiente tabla.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Compras nacionales de medicamentos que serán analizadas
Ítems requeridos
Entidad Licitación
convocatoria según las
según las bases
LP Nº 0199L00231
03/03/2002 306,604,489.90 455
LP Nº 0399L00041
10/09/2003 279,251,903.37 444
LP Nº 0599L00041
13/05/2005 494,997,657.22 392
LP Nº 0003-2003
18/05/2003 80,307,632.26 103
LP Nº 0005-2004
08/08/2004 77,360,193.39 163
LP N° 0007-2005
31/10/2005 105,169,900.32 146
Fuente: Minsa y EsSalud.
Elaboración: Propia
La metodología usada consiste en analizar la evolución de los precios de una canasta base
de medicamentos comprados por cada entidad. Dicha canasta corresponde a la lista de
productos comprados (adjudicados) a través de las bases de las licitaciones durante el
periodo inicial y que han vuelto a demandarse durante los períodos posteriores.
Para determinar si es que la canasta base de medicamentos comprados se ha encarecido o
no, se han ponderado (multiplicado) los precios de los medicamentos analizados con las
cantidades del período inicial (año base). Evidentemente, ello exige considerar solo aquellos
medicamentos adquiridos durante el periodo inicial y también durante los siguientes
Posteriormente, en cada uno de los años, se han sumado los valores ponderados de los
distintos productos que conforman la canasta base, y, así, se ha obtenido el valor de dicha
canasta en cada período. Ello permite analizar la evolución del valor de la canasta y
determinar si es que se encareció o abarató respecto del período anterior.
Para una mayor precisión en el análisis, los valores hallados han sido deflactados
(divididos) por el índice de precios al consumidor (IPC) de cada período, lo cual permite
convertir los resultados nominales en resultados reales; es decir, se ha liberado a la
tendencia de los precios de los efectos o distorsiones que genera la inflación sobre los
valores nominales.
El ejercicio descrito se ha desarrollado con valores referenciales que aparecen en las bases
de las licitaciones convocadas y con los precios a los que fueron adjudicados los productos,
aunque, por el interés de analizar los medicamentos efectivamente comprados, el presente
estudio se concentra en los precios a los que se otorgó la buena pro (precios adjudicados).
Evidentemente, algunos de los productos demandados en las bases no necesariamente
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
fueron adjudicados, por la falta de postores o porque ninguno de los postores que se
presentaron obtuvieron la buena pro.
Asimismo, se calcula el monto de ahorro (o desahorro) que se ha generado para la entidad
como resultado del abaratamiento (o encarecimiento) de los medicamentos. Para esta
comparación, se usa la canasta base del período final. Este monto es estimado tanto para los
valores referenciales de las bases como para los valores adjudicados.
También se realiza un análisis de la evolución de los precios por clases terapéuticas. Para
ello, se realiza un seguimiento de los precios de los productos adjudicados, los cuales han
sido agrupados en clases terapéuticas de Nivel 3.
Adicionalmente, se analiza la evolución de los precios de todos los medicamentos
adquiridos por el Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN). En este caso, y
debido a la disponibilidad de información, se usan los precios de los medicamentos
comprados durante los años 2003, 2004 y 2005. El análisis se realiza por separado para los
dos tipos de proceso más usados; es decir, se comparan los precios de los medicamentos
adquiridos a través de Licitación Pública y de Adjudicación de Menor Cuantía.
La metodología usada en el presente estudio; esto es, definir una canasta base que vuelve a
ser valorizada en los períodos posteriores a los precios vigentes, no está libre de
limitaciones si es que se le intenta usar como indicador de la variación de los precios de las
compras estatales de medicamentos. Una de las mayores limitaciones, que comparte con el
IPC, es que no considera la aparición de nuevos productos (sesgo de nuevos productos) o
cambios en las preferencias. Es decir, existen medicamentos que pueden haberse licitado en
el período inicial, pero que no volvieron a licitarse en períodos posteriores pues aparecieron
sustitutos farmacéuticos por los cuales fueron reemplazados y que fueron incorporados a los
procesos de licitación.
A pesar de sus limitaciones, el análisis realizado es una opción conveniente para
aproximarse a la evolución de los precios de los medicamentos adquiridos por las
dependencias del Sector Público.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
4.3 Fuentes de información
El seguimiento de los precios exige que los órganos públicos mantengan bancos de datos,
constantemente actualizados y de acceso al público por Internet. De modo óptimo, estos
bancos de datos podrían estar interconectados para permitir comparaciones en línea entre
diferentes órganos contratantes. Así se logra un control no solo interno sino externo de esta
actividad (Corea, 2002).
Solo en el caso del Minsa, la información sobre compras se pudo obtener directamente de
su página web. Por ello, se solicitó, tanto a EsSalud y al INEN, el acceso a la información
necesaria para poder realizar el análisis de la evolución de los índices de precios de las
canastas de medicamentos.
4.4 Resultados
4.4.1 EsSalud
En el caso de las Licitaciones desarrolladas por EsSalud, se ha elaborado una canasta
conformada por los medicamentos adjudicados en las licitaciones convocadas durante los
años 2002, 2003 y 2005. Para ello, se usó los productos cuya compra se ha realizado
durante cada uno de los tres años analizados. En el año base (2002), dicha canasta tuvo un
valor, en función de los precios adjudicados, de S/. 106,813,165.63. Ello representa el
53.19% del monto total comprado por EsSalud a través de la licitación de ese año.
Como resultado del análisis de la canasta elaborada, se ha determinado que los precios de
los medicamentos comprados a través de las licitaciones convocadas por EsSalud cayeron,
en promedio nominal, en 15.6%, entre los años 2002 y 2003, y en 12.73%, entre los años
2003 y 2005. Al deflactar, por la inflación de aquellos períodos, se observa que en términos
reales los precios cayeron en promedio 17.65%, entre los años 2002 y 2003, y en 16.93%,
entre los años 2003 y 2005. Ello genera una caída acumulada de los precios, entre los años
22 Cabe mencionar que EsSalud no convocó ninguna Licitación Pública durante el año 2004. 23 Al analizar los productos demandados en las bases licitaciones convocadas los años 2002, 2003 y 2005, se ha determinado que los precios referenciales de dichos productos cayeron, en promedio nominal, en 21.25%, entre los años 2002 y 2003, y en 12.83%, entre los años 2003 y 2005. Al deflactar, por la
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
2002 y 2005, de 26.34%, en términos nominales, y de 31.59%, en términos reales.
EsSalud: comparación de precios adjudicados en las licitaciones
2002 2003 2005
2002 - 2005
Totales Adjudicados canasta
106,813,165.63 90,162,176.24 78,681,213.67
2002 Variación porcentual entre
cada Licitación Totales Adjudicados canasta
106,813,165.63 87,963,098.77 74,897,040.69
2002 deflactados Variación porcentual entre
cada Licitación deflactando -17.65%
Elaboración: Propia
EsSalud: Comparación de las compras realizadas en los años 2002 y 2003
Si solo se consideran los productos adjudicados durante los años 2002 y 2003, se puede
elaborar una canasta que en el año base (2002) tuvo un valor, en función de los precios
adjudicados, de S/.174,996,998.69. Ello representa el 87.14% del monto total comprado por
EsSalud a través de la licitación de ese año. De este modo, se observa que entre los años
2002 y 2003, los precios de los productos adjudicados, en ambos períodos, mostraron una
caída promedio de 18.90%, en sus precios nominales, y de 20.88%, en sus valores reales.
EsSalud: comparación de precios de licitaciones
Totales Adjudicados canasta 174,996,998.69 141,923,964.05 -18.90%
2002 Totales Adjudicados canasta 174,996,998.69 138,462,403.95 -20.88%
2002 deflactados
Elaboración: Propia
La reducción en los precios ha permitido generar un ahorro nominal de S/. 36,932,153.58 en
las licitaciones de EsSalud realizadas entre los años 2002 y 2003, considerando una canasta
del año 2003. Es decir, se ha generado un ahorro que equivale al 22.39% del total comprado
durante el año 2003.
inflación de aquellos períodos, se observa que en términos reales los precios cayeron en promedio 23.17%, entre los años 2002 y 2003, y en 17.03%, entre los años 2003 y 2005. 24 Por su parte, los precios referenciales de los productos demandados en las licitaciones de ambos períodos cayeron en 19.56%, en términos nominales, y en 21.52%, en términos reales.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
EsSalud: Ahorro generado por la variación en los precios de las licitaciones
2003 2002 Ahorro/Desahorro
como % del 2003
Totales Referenciales
263,665,273.71 329,990,564.30 66,325,290.59 25.16%
canasta 2003 Totales Adjudicados
164,974,098.77 201,906,252.35 36,932,153.58 22.39%
Elaboración: Propia
EsSalud: Comparación de las compras realizadas en los años 2003 y 2005
Asimismo, se ha elaborado una canasta conformada por los medicamentos demandados por
EsSalud en los años 2003 y 2005. En el año base (2003), dicha canasta tuvo un valor, en
función de los precios adjudicados, de S/. 130,580,983.07. Ello representa el 60.65% del
monto total comprado por EsSalud a través de la licitación de ese año. Se aprecia así que los
precios de los productos farmacéuticos demandados durante ambos períodos mantuvieron
una tendencia decreciente. Así, los productos adjudicados, en ambos períodos, mostraron
una caída promedio de 11.93%, en sus precios nominales, y de 16.17%, en sus valores
EsSalud: comparación de precios de licitaciones
2003 2005 Var.
Totales Adjudicados canasta 130,580,983.07 115,002,398.20 -11.93%
2003 Totales Adjudicados canasta 130,580,983.07 109,471,357.85 -16.17%
2003 deflactados
Elaboración: Propia
La reducción en los precios ha permitido generar un ahorro nominal de S/. 41,999,021.53 en
las licitaciones de EsSalud realizadas entre los años 2003 y 2005, considerando la canasta
del año 2005. Es decir, se ha generado un ahorro que equivale al 16.18% del total comprado
durante el año 2005.
25 Por su parte, los valores referenciales cayeron en 12.19%, en términos nominales, y en 16.42%, en términos reales.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
EsSalud: Ahorro generado por la variación en los precios de las licitaciones
como % del 2005
Totales Referenciales
443,052,500.83 513,339,562.07 70,287,061.24 15.86%
canasta 2005 Totales Adjudicados
259,585,097.08 301,584,118.61 41,999,021.53 16.18%
Elaboración: Propia
EsSalud: Evolución de los precios por clases terapéuticas
Se ha comparado la evolución de los precios de los medicamentos comprados por clases
terapéuticas. Para ello, se ha seguido el comportamiento de los precios nominales de los
productos adjudicados en los tres períodos de análisis. En el caso de EsSalud, dichos
productos han podido ser agrupados en 80 clases terapéuticas de Nivel 3. Como resultado,
se ha encontrado que, de las 10 clases terapéuticas que implicaron mayor gasto durante el
año 2002, todas, salvo dos, mostraron una caída en sus precios nominales entre los años
2002 y 2005. Las dos clases cuyos precios promedio aumentaron pertenecen a la clase de
nivel 1 denominada "soluciones hospitalarias". Cabe mencionar que las 10 clases
terapéuticas presentadas generaron un gasto de S/. 44,157,570.43 durante el año 2002, lo
cual representa el 21.99% del monto total adquirido durante dicho año.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
EsSalud: Evolución de los precios de los medicamentos de las 10 clases terapéuticas que
generaron mayor gasto según la licitación del año 2002
Código Terapéutica
canasta 2002 canasta 2003 canasta 2005
Cefalosporinas 9,984,663.24 9,476,470.73 6,105,745.72
-38.85% -5.09% -35.57%
6,010,645.47 5,237,731.54 4,931,404.95
-17.96% -12.86% -5.85%
Digestivos incl.
4,616,352.24 4,624,136.28 3,375,711.81
-26.87% 0.17% -27.00%
metabolismo. Sistema
Tranquilizantes 4,613,809.02 3,016,725.44 494,527.07
-89.28% -34.62% -83.61%
central Productos
3,868,630.50 2,834,006.72 2,014,266.95
-47.93% -26.74% -28.93%
3,559,383.16 3,520,764.72 3,868,832.40
8.69%
Antiulcerosos 3,193,699.65 2,877,424.31 2,371,260.61
-25.75% -9.90% -17.59%
metanol. Sistema
Antiepilepticos 3,078,249.03 2,548,163.59 2,015,548.43
-34.52% -17.22% -20.90%
2,699,279.91 2,597,400.62 2,870,387.71
6.34%
Antipsicoticos 2,532,858.21 2,124,486.73 2,107,605.62
-16.79% -16.12% -0.79%
Total 44,157,570.43 38,857,310.67 30,155,291.26
Elaboración: Propia
Además es necesario considerar que, entre las 80 clases terapéuticas de nivel 3 identificadas
en las compras de EsSalud durante los tres períodos analizados, solo 9 aumentaron de
precio entre los años 2002 y 2005. Estas clases terapéuticas generaron un gasto de S/.
11,816,935.66 durante el año 2002, lo cual representa el 5.88% del monto total adquirido
durante dicho año.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
EsSalud: Evolución de los precios de los medicamentos de las clases terapéuticas que
aumentaron de precio entre los años 2002 y 2005
Var. % Var. % Var. %
Código Terapéutica
canasta 2002 canasta 2003 canasta 2005
Calcio 95,418.18
97,268.49 121,107.69
metabolismo. Antiinfecciosos Otras inmunoglob
212,100.00 213,898.61 241,642.28
14%
Antiinfecciosos Otros
1,185,006.60 1,154,658.87 1,297,726.74
10%
Soluc standard <
3,559,383.16 3,520,764.72 3,868,832.40
9%
Agentes beta-bloq.
390,983.07 386,711.56 415,941.84
6%
Soluc. caloricas <
2,699,279.91 2,597,400.62 2,870,387.71
6%
Antiparkinsonianos 1,006,354.62 1,069,155.78 1,060,282.46
5%
central Antiinfecciosos Penic. medio y
2,500,420.86 2,416,373.10 2,605,480.56
4%
Antiparasitarios Antihelminticos
167,989.26 157,674.13 171,967.95
2%
11,816,935.66 11,613,905.88 12,653,369.62
Elaboración: Propia
Tal como se ha mencionado de las 10 clases terapéuticas que implicaron mayor gasto para
EsSalud, las dos clases cuyos precios promedio aumentaron pertenecen a la clase de nivel 1
denominada "soluciones hospitalarias". Al examinar al detalle las propuestas y resultados
de los productos que constituyen las canastas de dicha clase, se observan dos fenómenos
que explicarían el aumento de los precios. El primero es el trato preferencial a los
productores nacionales, a través de una bonificación de 20% sobre la sumatoria de la
propuesta técnica y económica. Este privilegio determinó que durante el año 2002 ganen la
licitación productos nacionales de mayor precio. El segundo fenómeno observado, es que el
trato preferencial a los productores nacionales habría desanimado a los laboratorios
extranjeros de presentar propuestas en las posteriores licitaciones. En ese sentido, se
observa una reducción de la oferta, la cual además se concentra en productores nacionales y
determina mayores precios. Los efectos del trato preferencial a los productores nacionales
son examinados al detalle en la sección 5.3.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Propuestas y resultados de las compras de medicamentos de las clases terapéuticas "soluciones
Valor de 2002
Valor de 2003 2
Valor de 005
Terapéutica 2002
N E B* 2003
N E B* 2005
Cloruro de sodio 0.9% x 1L
Cloruro de sodio 0.9% x K04B 1.7 0 1 No 1.84
250 ml Dextrosa 10 % x 1 L
Dextrosa 33 % x 20 ml
Dextrosa 5 % x 500 ml
N = Número de laboratorios Nacionales que presentaron propuestas para la licitación E = Número de laboratorios Extranjeros que presentaron propuestas para la licitación B* = ¿Determinó que el bonificación de 20% a los productores locales que gane la licitación un laboratorio nacional?
Elaboración: Propia
EsSalud: Evolución de los precios de los medicamentos oncológicos
Para analizar la evolución de los precios de los medicamentos oncológicos, se han
considerado las clases terapéuticas de Nivel 3, las cuales agrupan a los antineoplásicos, y se
ha analizado la evolución de los precios de aquellos productos que fueron adjudicados
durante los años 2002, 2003 y 2005. Cabe considerar que, al momento de iniciar el análisis,
todos estos productos ya contaban con exoneraciones tributarias (para mayor detalle ver el
Se observa que todos los precios nominales observados, salvo el del Metotrexato 50 mg, se
redujeron entre los años 2002 y 2005. De este modo, durante dicho período, la caída
promedio de los precios de los medicamentos oncológicos fue de 31.16%, en términos
nominales, y de 36.07%, en términos reales. Entre los años 2002 y 2003, los valores reales
cayeron 24.21%, mientras que entre los años 2003 y 2005 cayeron en 15.64%. Ello
significa, que los oncológicos han mantenido la misma tendencia que las compras totales,
26 El 18 de junio del 2001 entró en vigencia la Ley 27450, la cual había sido promulgada el 19 de mayo del mismo año. Mediante esta ley la importación y venta de medicamentos e insumos necesarios para el tratamiento de enfermedades oncológicas (cáncer) y del VIH/Sida quedaron exoneradas del pago del IGV, del Impuesto Selectivo al Consumo y de los Derechos Arancelarios. La relación de los medicamentos exonerados apareció el 22 de diciembre de 2001, mediante DS Nº 236-2001-EF. Dicha lista fue actualizada el 21 de diciembre de 2002, mediante DS Nº 143-2002-EF; el 14 de abril de 2003, mediante DS Nº 049-2003-EF; el 06 de abril de 2005, mediante DS Nº 041-2005-EF, y el 22 de junio de 2006, mediante DS Nº 093-2006-EF. Recientemente también se ha incluido en la lista de medicamentos exonerados del pago de impuestos los correspondientes a tratar la diabetes.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
cuyos precios promedio en dichos períodos cayeron en 17.65% y 16.93%, respectivamente.
EsSalud: Evolución de los precios de los medicamentos Oncológicos que fueron adjudicados
durante los tres períodos de análisis
Var. % Var. % Var. %
Terapéutica canasta
Fluorouracilo 500 mg
-17.86% -10.00% -8.73%
Mercaptopurina 50 mg L01B
Metotrexato 2.5 mg
-47.71% -27.32% -28.05%
Metotrexato 50 mg (sin L01B
Metotrexato 500 mg
-35.37% -19.44% -19.78%
-33.55% -21.83% -15.00%
Vincristina 1 mg
Vinorelbina 50 mg
-31.02% -33.07% 3.06%
Carboplatino 450 mg
-29.79% -32.49% 4.00%
Cisplatino 10 mg
Cisplatino 50 mg
1,657,343.95 1,287,421.86 1,140,905.39 -31.16% -22.32% -11.38%
Variaciones reales
-36.07% -24.21% -15.64%
Elaboración: Propia
En suma, en el caso de EsSalud, se observa una importante caída en los precios de los
medicamentos, incluidos los oncológicos, adquiridos a través de Licitaciones Públicas, lo
cual ha generado importantes ahorros para dicha institución.
4.4.2 Minsa
En el caso de las Licitaciones realizadas por el Minsa, se ha elaborado una canasta
conformada por los medicamentos adjudicados en las licitaciones convocadas durante los
años 2003, 2004 y 2005. En el año base (2003), dicha canasta tuvo un valor, en función de
los precios adjudicados, de S/. 49,392,075.05. Ello representa el 72.22% del monto total
comprado por Minsa a través de la licitación de ese año.
Como resultado del análisis de la canasta elaborada, se ha determinado que los precios de
los medicamentos comprados cayeron, en promedio nominal, en 8.94%, entre los años 2002
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
y 2003, pero subieron 1.15%, entre los años 2004 y 2005. Al deflactar por la inflación de
aquellos períodos, se observa que en términos reales los precios cayeron en promedio
12.02%, entre los años 2003 y 2004, y 0.34%, entre los años 2004 y 2005. Ello genera una
caída acumulada de los precios, entre los años 2003 y 2005, de 7.89%, en términos
nominales, y de 12.32%, en términos reales.
Minsa: comparación de precios adjudicados en las licitaciones
2003 2004 2005
2003 - 2005
Totales Adjudicados canasta
49,392,075.05 44,977,633.19 45,496,340.71
2003 Variación porcentual entre
cada Licitación Totales Adjudicados canasta
49,392,075.05 43,456,650.42 44,823,980.99
2003 deflactados Variación porcentual entre
cada Licitación
Elaboración: Propia
Comparación de las compras realizadas por el Minsa en los años 2003 y
Si se construye una canasta que solo considera los productos adjudicados durante los años
2003 y 2004, se observa que los precios de los medicamentos comprados mostraron una
caída promedio de 9.26%, en sus valores nominales, y de 12.33%, en sus valores reales.
Minsa: comparación de precios referenciales de licitaciones
2003 2004 Var.
Totales Adjudicados canasta 59,640,085.97 54,116,656.50 -9.26%
2003 Totales Adjudicados canasta 59,640,085.97 52,286,624.64 -12.33%
2003 deflactados
Elaboración: Propia
27 Cabe mencionar que los precios referenciales de los productos demandados en las bases de las licitaciones convocadas por el Minsa los años 2003, 2004 y 2005 cayeron, en promedio nominal, en 19.44%, entre los años 2003 y 2004, pero aumentaron en 2.37%, entre los años 2004 y 2005. Al deflactar por la inflación de aquellos períodos, se observa que en términos reales los precios cayeron en promedio 22.17%, entre los años 2003 y 2004, pero subieron en 0.86%, entre los años 2004 y 2005. 28 Por su parte, los precios referenciales de los productos convocados para las licitaciones de ambos períodos cayeron en 20.6%, en términos nominales, y en 23.28%, en términos reales.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Comparación de las compras realizadas por el Minsa en los años 2004 y
Luego de construir una canasta que solo considere los productos adjudicados durante los
años 2004 y 2005, se ha determinado que los precios de los medicamentos comprados
mostraron un aumento promedio de 0.92%, en sus valores nominales, pero una disminución
de 0.57%, en sus valores reales.
Minsa: comparación de precios adjudicados en las licitaciones
Totales Adjudicados canasta 42,280,378.32 42,671,300.44 0.92%
2004 Totales Adjudicados canasta 42,280,378.32 42,040,690.09 -0.57%
2004 deflactados
Elaboración: Propia
Minsa: Evolución de los precios por clases terapéuticas
En un intento por identificar las causas del aumento de precios entre los años 2004 y 2005,
se ha realizado un seguimiento de los precios nominales de los productos adjudicados, los
cuales han sido agrupados por clases terapéuticas. De este modo, se han identificado 32
clases terapéuticas de Nivel 3 que presentan información para los tres años estudiados. En
los dos cuadros siguientes, se presenta, la evolución de los gastos promedio en las 12 clases
terapéuticas que aumentaron de precio entre los años 2004 y 2005; así como de las 20 clases
que disminuyeron de precio en dicho período. Sin embargo, no se identifica un aumento
de precios concentrado en determinadas clases terapéuticas. Así, 5 subclases de la clase de
Nivel 2 "J01" subieron, pero 4 disminuyeron en sus precios promedio.
29 Los precios referenciales de los productos demandados en las licitaciones de ambos períodos aumentaron en 2.14%, en términos nominales, y en 0.63%, en términos reales. 30 Cabe mencionar que las 12 clases terapéuticas que subieron de precio generaron un gasto de S/. 21,098,076.37 durante el año 2003, lo cual representa el 30.85% del monto total adquirido durante dicho año; mientras que las que disminuyeron de precio generaron un gasto de S/. 26,407,412.32 durante el año 2003, lo cual representa el 38.61% del monto total adquirido durante dicho año. 31 Antibacterianos sistémicos.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Minsa: Evolución de los precios de los medicamentos de las 12 clases terapéuticas que
aumentaron de precio entre los años 2004 y 2005
Var. % Var. % Var. %
Terapeutica
Terapeutica
canasta 2003 canasta 2004 canasta 2005
D06A Dermatológicos
239,919.36 210,201.18 254,307.78 6.00%
851,042.23 566,044.22 669,668.00
metabolismo Antiinfecciosos Penic. medio y
5,727,343.84 4,799,181.49 5,528,759.08 -3.47%
52,118.21 46,775.91 51,453.50 -1.28%
metabolismo Aparato
153,091.28 125,091.44 137,539.86
249,909.49 208,569.66 227,614.80 -8.92%
Antiinfecciosos Cloranfenicol y
1,600,976.04 1,504,801.02 1,614,677.49 0.86% -6.01% 7.30%
689,928.89 705,864.98 753,500.04 9.21%
Fluorquinolonas 140,323.85 143,187.60 151,610.40 8.04% 2.04% 5.88%
vía general. Antiinfecciosos
Cefalosporinas 4,637,838.27 3,478,843.95 3,639,802.80
Antihistaminicos 1,280,962.62 1,256,905.34 1,294,777.96 1.08% -1.88% 3.01%
respiratorio Antiinfecciosos Penicilinas
5,474,622.29 5,466,296.65 5,587,589.61 2.06% -0.15% 2.22%
21,098,076.37 18,511,763.44 19,911,301.31 -5.63%
Variaciones
Elaboración: Propia
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Minsa: Evolución de los precios de los medicamentos de las 20 clases terapéuticas que
disminuyeron de precio entre los años 2004 y 2005
Var. % Var. %
Terapeutica
Terapeutica
canasta 2003 canasta 2004 canasta 2005
3,818,673.82 4,202,424.86 4,196,636.40 9.90% 10.05%
< 100ml Asoc.
2,811,190.36 2,627,284.39 2,611,570.41 -7.10% -6.54% -0.60%
Antiacid antiflat
829,578.35 750,453.60 745,643.00 -10.12%
metabolismo Aparato
3,202,094.59 3,340,021.84 3,307,465.44 3.29% 4.31% -0.97%
electrolit. oral
metabolismo Antiinfecciosos Macrolidos y
756,581.94 659,043.50 652,106.20 -13.81%
4,506,718.93 4,307,408.33 4,211,564.62 -6.55% -4.42% -2.23%
central Antiinfecciosos
Aminoglucosidos 1,388,060.10 1,253,022.05 1,202,970.81 -13.33% -9.73% -3.99%
D01A Dermatologicos
2,321,492.32 2,031,303.76 1,948,490.39 -16.07% -12.50% -4.08%
Estimulantes-b2 3,024,609.70 2,393,675.51 2,275,035.26 -24.78% -20.86% -4.96%
respiratorio Productos
Tricomonicidas 788,858.72 788,123.68 749,043.02 -5.05% -0.09% -4.96%
P01B Antiparasitarios
409,863.77 405,108.84 383,815.86 -6.36% -1.16% -5.26%
Antiulcerosos 179,875.70 114,514.40 103,503.40 -42.46%
metabolismo Productos
449,216.19 490,535.10 441,481.59 -1.72%
Corticosteroides
190,884.46 212,093.84 190,884.46 0.00% 11.11%
Antisep antiinfec
107,079.65 105,643.98 94,808.70 -11.46%
urinarios Antiinfecciosos Tetraciclinas y
155,205.77 157,041.95 140,129.74 -9.71%
Tranquilizantes 102,578.10 109,291.11 97,420.54 -5.03% 6.54% 10.86%
central Sangre y
252,860.42 213,580.52 189,936.92 -24.88%
Ectoparas. Inca.
P03A Antiparasitarios
593,144.98 505,227.47 429,559.00 -27.58%
Antiinfecciosos Antimicoticos
518,844.47 390,289.76 321,588.82 -38.02%
26,407,412.32 25,056,088.49 24,293,654.58 -8.00% -5.12% -3.04%
Variaciones
reales
Elaboración: Propia
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Por consiguiente, el aumento de precios entre los años 2004 y 2005 no se habría
concentrado en determinadas clases terapéuticas. Además de los potenciales efectos del
trato preferencial a los productores nacionales, es necesario analizar otros factores propios
del proceso de compra para explicar el comportamiento de los precios.
Minsa: Razones del aumento de precios entre los años 2004 y 2005
Una razón para explicar la diferencia en la evolución de los precios de los medicamentos
comprados por EsSalud y el Minsa es de tipo logístico. Según las bases para la licitación del
año 2005, el Minsa cuenta con 130 Unidades Ejecutoras a las cuales se debe distribuir los
medicamentos adjudicados; mientras que EsSalud cuenta con 34 Órganos Desconcentrados
para su respectiva distribución. Ello significa que una vez ganada la licitación, los
proveedores del Minsa deben distribuir a un mayor número de puntos que aquellos que
distribuyen a EsSalud, lo cual genera mayores costos de distribución.
Otra razón se encuentra en las bases de las licitaciones. Es necesario considerar que los
postores que participan en una licitación solo pueden fijar un precio en un rango que esté
entre el 70% y el 110% del precio referencial fijado en las bases. Al comparar los precios
referenciales de las bases de EsSalud, se observa que, en términos nominales, cayeron en
promedio 12.83%; mientras que los precios adjudicados cayeron en 12.73%; es decir,
siguieron la misma tendencia. Por su parte en el Minsa, los precios referenciales de sus dos
últimas licitaciones subieron 2.37%, lo cual, tal como en EsSalud, determinó la tendencia en
los precios y se reflejó en un aumento promedio de los precios adjudicados de 1.15%. Es
probable que este aumento se deba a que los precios de los medicamentos ya habían tocado
piso durante el año 2004, lo cual determinó que, para evitar falta de postores, el Minsa
hubiera tenido que aumentar los precios referenciales durante el año 2005.
Comparación de precios referenciales y adjudicados
de las dos últimas licitaciones
adjudicados
EsSalud: Variación porcentual
EsSalud: Variación porcentual
deflactando por inflación
Minsa: Variación porcentual
Minsa: Variación porcentual
deflactando por inflación
Elaboración: Propia
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
El freno a la caída de los precios a los cuales el Minsa adquirió medicamentos entre los años
2004 y 2005 también se debería a razones de corte financiero. Es necesario considerar que
quienes obtienen la buena pro de una licitación deben entregar al Minsa una carta fianza a la
firma del contrato. Estas garantías generan gastos financieros que el proveedor debe pagar
mensualmente a los bancos mientras la carta no sea liquidada por el Minsa.
Lamentablemente, se estima que solo el 30% de las cartas fianzas correspondientes a la
licitación del año 2003 han sido liquidadas, a pesar de que los proveedores ya han entregado
los medicamentos y el Minsa ha pagado por los mismos. Las cartas fianza no habrían sido
liquidadas por problemas burocráticos dentro del Minsa, lo cual genera sobrecostos a los
proveedores que los pueden desanimar de participar en posteriores procesos. Ello se refleja
en un menor número de postores y, evidentemente, en mayores precios ante la menor oferta.
Una muestra de ello es que, cuando se compara los ítems convocados en las bases de la
licitación frente a los adjudicados, se observa que, entre los años 2003 y 2005, se
incrementó el número de ítems declarados desiertos en la licitación del Minsa. La mayoría
de los ítems declarados desiertos se deben a la falta de postores.
Ítems convocados en las bases de la licitación
frente a los adjudicados por el Minsa
% de Ítems
Licitación
declarados
convocados
adjudicados
desiertos
Elaboración: Propia
En resumen, los precios a los cuales el Minsa adquiere medicamentos se han reducido entre
los años 2003 y 2005. Sin embargo, esta reducción fue frenada en el año 2005 debido al
incremento de los precios referenciales en las bases de las licitaciones, pues los precios de
los medicamentos ya habrían tocado piso durante el año 2004, y a problemas
administrativos al interior del Minsa que habrían generado sobrecostos financieros a sus
proveedores con la consiguiente reducción de la oferta y aumento de precios.
4.4.3 INEN
Para profundizar el análisis del comportamiento de los precios de los medicamentos
oncológicos, se ha realizado el seguimiento de las compras realizadas por el Instituto
Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN), bajo dos tipos de procesos de selección:
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Licitación Pública y Adjudicación de Menor Cuantía. Se han usado los precios de los
medicamentos comprados durante los años 2003, 2004 y 2005. En el caso de los
medicamentos adquiridos mediante Licitación Pública, se ha podido construir una canasta
conformada por 25 ítems, los cuales se presentan en el siguiente cuadro.
Medicamentos comprados por el INEN mediante Licitación Pública
que conforman la canasta analizada
Cantidad que conforma la
canasta del año 2003
Ácido zoledronico 4mg.
Bleomicina x 15mg.
Ciclofosfamida x 1gr.
Ciclofosfamida x 200mg.
Ciclofosfamida x 50mg.
Cisplatino x 10 mg.
Cisplatino x 50 mg.
Dacarbazine x 200 mg.
Daunomicina x 20 mg.
Etoposide x 100 mg.
Etoposide x 50mg.
Flutamida x 250 mg.
Gencitabina 1 gr x 50 ml.
Gencitabina 200 mg. x 10 ml.
Ifosfamida x 1 gr
Megestrol acet.x40mg.suspensión
Mercaptopurina 50 mg
Metrotexate x 2.5mg.
Metrotexate x 50mg.
Rituximab 100mg.
Thioguanimax40mg. 5000
Vincristina sulf.x 1mg.
Vinorelbine x 50mg.
Elaboración: Propia
Es interesante observar que, entre el año 2003 y 2005, los precios caen en 6.93% en
términos nominales y en 11.41% en términos reales. Ello refleja una tendencia similar a la
observada en EsSalud donde los medicamentos oncológicos cayeron en promedio -15.64%
en términos reales durante dicho período.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
INEN: comparación de precios de compra de medicamentos comprados mediante Licitación
Pública
Var. % Acumulada
2003 2004 2005 2003 - 2005
Canasta valores nominales 3,739,770.90 3,720,503.16 3,480,557.00
base 2003 Variación porcentual anual
-0.52% -6.45% -6.93%
1.025 1.035 1.015
Canasta valores reales base 3,739,770.90 3,594,689.05 3,429,120.20
2003 Variación porcentual anual
-3.88% -7.83% -11.41%
Elaboración: Propia
El mismo proceso realizado anteriormente se ha aplicado a los medicamentos adquiridos
mediante Adjudicación de Menor Cuantía. En este caso, se ha podido construir una canasta
conformada por 23 ítems, los cuales se presentan en el siguiente cuadro.
Medicamentos comprados por el INEN mediante Adjudicación de Menor Cuantía que conforman la
canasta analizada
Cantidad que conforma la
canasta del año 2003
Anastrozol(arimidex) 500
Dexrazoxano 500mg:
Docetaxel x 20mg.
Docetaxel x 80mg.
Doxorrubicina 20mg.x10ml.(caelyx)
Eritropoyetina 5000 ui.
Etoposide x 100 mg.
Etoposide x 50mg.
Goserelina 3.6mg.
Goserelina 10.8 mg.
Leucovorina calc. x 15 mg.
Leucovorina calc.50mg.
Leuprolide 3.75mg.
Medroxiprogesterona x 5mg.
Mitoxantrona x 20mg.
Oxaliplatino 50mg
Paclitaxel x 100 mg.
Tamoxifeno 20 mg.
Temozolomida 100mgx 5 tab (temodal)
Temozolomida 250mgx 5 tab (temodal)
Triptorelina 3.75mg.
Temozolomida x 20mg. x 5 tab.(temodal)
Elaboración: Propia
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
En el caso de las adquisiciones bajo la modalidad de Adjudicación de Menor Cuantía, se
observa que, entre el año 2003 y 2005, los precios caen en 20.37% en términos nominales y
en 24.20% en términos reales.
INEN: comparación de precios de compra de medicamentos comprados mediante Adjudicación de
Menor Cuantía
Var. % Acumulada
2003 2004 2005 2003 - 2005
Canasta valores nominales 1,006,814.33 932,039.40 801,095.30
base 2003 Variación porcentual anual
1.025 1.035 1.015
Canasta valores reales base 1,006,814.33 900,521.16 789,256.45
2003 Variación porcentual anual
-10.56% -15.32% -24.26%
Elaboración: Propia
Si bien los medicamentos comprados mediante Adjudicación de Menor Cuantía (AMC) han
mostrado mayores disminuciones en sus precios promedio, es necesario considerar que, al
año 2005, los productos comprados mediante esta modalidad muestran un precio promedio
mayor al de los comprados mediante Licitación Pública (LP). Para mostrar ello, se han
tomado los 10 productos que implicaron mayor gasto en las compras del INEN del año
2005 y que fueron adquiridos durante dicho año mediante LP y AMC. Se observa que solo
en dos medicamentos de los 10 listados (Anastrozol y la Doxorubucin hcl 10mg.) los
precios promedio que se obtuvieron al comprar mediante Adjudicación de Menor Cuantía
fueron menores que cuando se compraron mediante Licitación Pública; en el resto de los
casos fueron mayores. Adicionalmente, destaca que el mismo medicamento comprado
mediante Adjudicación de Menor Cuantía llega a costar 31.72% más que cuando se compra
mediante Licitación Pública. En contraste, cuando se obtuvo un menor precio mediante
Adjudicación de Menor Cuantía, la reducción del precio llegó a solo a 10.13% respecto del
precio promedio pagado mediante Licitación Pública.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
INEN: Medicamentos que generaron mayor gasto en las compras del año 2005 y que fueron
adquiridos durante dicho año mediante LP y AMC
Aumento porcentual
Cantidad total Precio
Producto
promedio
promedio por comprar
comprada
promedio LP AMC
mediante AMC
Doxorrubicina 50 mg.
Anastrozol 1mg.x28tab. 2,856
136.73 134.26 -1.80%
Acido zoledronico 4mg. 692
515.91 679.54 31.72%
Gencitabina 200 mg. x 10 ml.
123.27 123.50 0.19%
Leucovorina calc.50mg.
16,350 11.37 12.08 6.31%
l-asparraginasax1000mg.
145.18 146.48 0.90%
Eritropoyetina 5000 ui. 798
200.20 200.40 0.10%
Daunomicina x 20 mg.
41.53 41.88 0.84%
Ciproterona acetato
Doxorubucin hcl 10mg.
12,285 14.10 12.67 -10.13%
Elaboración: Propia
En suma, los medicamentos oncológicos adquiridos por el INEN, al igual que en el caso de
EsSalud, en promedio, han bajado de precio entre los años 2003 y 2005; sin embargo el
hecho de que no todos los medicamentos sean adquiridos mediante Licitación Pública
genera mayores gastos a dicha institución. Tal como se explicará más al detalle
posteriormente, ello se debe a los retrasos en los procesos de licitación, que generan
desabastecimiento y presionan a adquirir mediante Adjudicación de Menor Cuantía,
situación en la cual la demanda puede ser orientada hacia marcas que, según la experiencia
de los médicos, garantizan el efecto terapéutico, pero generan mayores gastos a la
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
5. Factores que afectan el proceso, los precios y la calidad de los
medicamentos adquiridos por las Entidades Públicas
Tal como se ha demostrado en la sección anterior, en términos generales, los precios de los
medicamentos adquiridos por el Sector Público a través de licitaciones han caído durante
los últimos años. Sin embargo, existen diversos factores que han frenado dicha caída y que
determinan que aun haya espacio para que los precios bajen aun más; entre éstos destacan
los retrasos en los procesos de licitación, el trato preferencial a los productores nacionales,
las fallas en el mercado y los problemas de calidad.
5.1 Los retrasos en los procesos de licitación y el desabastecimiento
Tal como se ha mencionado anteriormente, Minsa y Essalud han centralizado parte
importante de las adquisiciones de medicamentos para atender las diversas necesidades de
sus Unidades Ejecutoras y Órganos Desconcentrados, lo cual ha facilitado un mayor poder
de compra y mejores precios. Sin embargo, las licitaciones son sometidas a continuas
impugnaciones, lo cual retrasa los procesos, genera desabastecimiento y obliga a realizar las
compras mediante otras modalidades, en las cuales se paga mayores precios. Ello se debe a
que actualmente el marco legal facilita frenar los procesos de selección regulados por el
Consucode a través de impugnaciones. Ello determina que las Licitaciones Públicas
desarrolladas para las compras nacionales de Essalud y Minsa puedan ser constantemente
retrasadas, con lo cual se retrazan los procesos de adquisición y se genera
desabastecimiento.
Es necesario considerar que el artículo 19º de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, exonera de los procesos de Licitación Pública o Adjudicación Directa, según sea el
caso, las adquisiciones que se realicen en situación de urgencia, adquisiciones que en virtud
del artículo 20º de la mencionada Ley deben realizarse mediante proceso de Adjudicación
de Menor Cuantía. Asimismo, el artículo 21º de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones
del Estado, admite situación de urgencia a causa de desabastecimiento.
De este modo, existirían incentivos a retrasar los procesos, para generar desabastecimiento
y obligar a acudir a modalidades de adquisición que determinan compras más costosas para
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
el Sector Público.
5.2 Adquisición mediante procesos de selección que no facilitan la
competencia en precios
Además, de los retrasos en los proceso de Licitación, descritos previamente, es necesario
considerar que no todas las Unidades Ejecutoras participan de los procesos de licitación, por
ejemplo, cuando compran medicamentos muy especializados. Estas dos razones determinan
que los medicamentos no sean necesariamente adquiridos mediante Licitación Públicas,
sino a través de otras modalidades que no facilitan la competencia en precios y en las cuales
se puede inducir la demanda. Ello se ha observado claramente en las compras del INEN
donde los precios promedio que se obtienen al comprar mediante Adjudicación de Menor
Cuantía, en la mayoría de los casos, son mayores que mediante Licitación Pública. Tal
como se explicará posteriormente, la falta de mecanismos que garanticen la calidad de los
medicamentos comercializados en el mercado peruano, tales como pruebas de
bioequivalencia y biodisponibilidad, facilita que, en los procesos Adjudicación de Menor
Cuantía, se suela optar por marcas que en la experiencia de los médicos garantizan el efecto
terapéutico, pero que generan mayores costos a la institución pública al no adquirirse
mediante un proceso que fomente la competencia en precios.
5.3 El trato preferencial a los productores nacionales y otros frenos a la
competencia en precios
El trato preferencial que los gobiernos pueden brindar a los productores nacionales en los
procesos de compras públicas está enmarcado dentro de lo que se denomina políticas de
fomento o políticas sectoriales. Estas prácticas reciben cuestionamientos desde cuatro
perspectivas (Melo, 2005): (i) de carácter teórico, (ii) de carácter institucional, (iii)
cuestionamientos basados en consideraciones de economía política y (iv) cuestionamientos
Los cuestionamientos de carácter teórico son dos. El primero considera que el gobierno no
dispone de la información necesaria para conocer la dimensión cuantitativa de las
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
externalidades, la magnitud óptima de los correctivos necesarios, ni el alcance preciso de
los beneficios generados por las intervenciones gubernamentales. La segunda objeción
considera la potencial aparición de fallas del gobierno siempre que se intenta llevar a la
práctica las políticas sectoriales. La intervención de la política pública puede, además de no
resolver el problema diagnosticado, generar una distorsión mayor.
En las objeciones de carácter institucional se aduce que, para ser exitosas, las políticas
sectoriales requieren ciertas condiciones institucionales, siendo fundamental la existencia de
una burocracia de alta calidad. En ese sentido, países como el Perú, que no necesariamente
cumplen con esos prerrequisitos institucionales, estarían condenados a fracasar en la puesta
en práctica de dichas políticas.
El tercer grupo de cuestionamientos se refiere a los problemas de economía política que
pueden frustrar la intervención estatal. El primero de ellos plantea que las intervenciones
estimulan la aparición de grupos empresariales rentistas que terminan apropiándose de la
mayor parte del excedente (ganancia) generado, sin que respondan, a manera de
contrapartida, ni con incrementos en la productividad ni con incrementos en la eficiencia,
fenómeno denominado como la búsqueda de rentas, "Rent Seeking", (Krueger, 1974).
Otro argumento considera que las políticas sectoriales pueden ser usadas para el
enriquecimiento ilegal de los funcionarios públicos que toman las decisiones y de los
empresarios privados que se benefician de dichas decisiones. La combinación de ambos
argumentos genera incentivos perversos, debido a que las empresas buscan ante todo influir
en la actividad política en vez de concentrarse en la eficiencia productiva. En definitiva,
ocasionan la corrupción del sistema político y un retroceso en el desarrollo del país.
El cuarto tipo de objeciones se desenvuelve en el terreno empírico. Hay estudios que
examinan si determinadas actividades generan externalidades positivas para el resto de la
economía; es decir, beneficios (en términos de aumento de la productividad y los ingresos,
impulso de encadenamientos empresariales o uso eficiente de los recursos de todo el país)
que aparecerían indirectamente en aquellos sectores que no son beneficiados por la política
sectorial. Otros estudios examinan la experiencia de los países que han usado
32 Ya sea que se trate de subsidios o ya sea que se trate de impuestos. 33 Para poder compararlos con los beneficios de los usos alternativos que se le podrían dar a los recursos públicos
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
intensivamente políticas sectoriales y que buscan refutar la tesis según la cual dichas
políticas contribuyeron significativamente al desarrollo económico de aquellos países.
Además de las observaciones planteadas, es necesario considerar que, en el caso puntual del
Sector Salud, el trato preferencial reduce los ya muy escasos recursos del Estado, que, en un
contexto de mayor competencia en precios, se hubieran podido destinar no solo a mayores
compras de medicamentos, sino también a mejorar los servicios y la infraestructura sanitaria
A pesar de los cuestionamientos descritos, en el Perú, desde fines de la década de 1990, se
han introducido políticas sectoriales orientadas al trato preferencial hacia los productores
nacionales. Específicamente, estas prácticas se aplicaron a las adquisiciones del Estado a
través de la Ley Nº 27143, Ley de Promoción Temporal del Desarrollo Productivo
Nacional, publicada el 16 de junio de 1999. Dicha norma establecía, en su artículo único,
que, por un año, se debía ofrecer una bonificación de 10% a los productores nacionales al
momento de desarrollarse la evaluación de las propuestas para los procesos de adquisición
de bienes para el Sector Público:
"Para la aplicación del Artículo 31 de la Ley Nº 26850, Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado, en los procesos de adquisición de bienes y para efectos del
otorgamiento de la buena pro, se agregará un 10% adicional a la sumatoria de la
calificación técnica y económica obtenida por las posturas de bienes elaborados
dentro del territorio nacional, conforme al Reglamento de la materia".
El Decreto de Urgencia Nº 064-2000, publicado el 23 de agosto del año 2000, incrementó el
porcentaje de bonificación para las propuestas de los productores nacionales al 15% y
extendió la vigencia de este privilegio hasta el 30 de julio del 2001. Por su parte, la Ley Nº
34 A manera de ejemplo, los estudios de la primera clase incluyen a aquellos que han explorado la existencia de externalidades positivas generadas por las exportaciones y aquellos que han hecho lo propio para la inversión extranjera directa. De acuerdo con Rodríguez-Clare (2004), la mayoría de los estudios en las dos categorías no han encontrado evidencia positiva ni a favor de la existencia de externalidades positivas de las exportaciones ni a favor de la existencia de dicho tipo de externalidades en la inversión extranjera directa. En la segunda clase de estudios empíricos, se destacan aquellos cuyo propósito ha sido refutar la tesis de que la intervención selectiva de los gobiernos de Japón, Corea del Sur, Singapur y Taiwan aportó una contribución importante al rápido y exitoso crecimiento económico de dichos países en el período 1960-1990. Un estudio típico de esta clase es el de Nolan y Pack (2002). Este estudio concluye afirmando que la evidencia examinada por los autores sugiere que la política industrial hizo una contribución menor al crecimiento de Asia del Este. 35 Cabe mencionar que el artículo 31 de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Ley Nº 26850 publicada el 3 de agosto de 1997, se refería a la evaluación y calificación de las propuestas.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
27633, publicada el 16 de enero de 2002, incrementó nuevamente el porcentaje de
bonificación, ahora al 20%, y extendió su vigencia hasta el 30 de julio del 2005.
Finalmente, el 3 de julio de 2004, se publicó la Ley Nº 28267, que estableció
modificaciones a la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. El artículo 8 de las
disposiciones complementarias de la mencionada Ley eliminó el límite a la vigencia de la
bonificación de la que gozaban los productores nacionales y que debía concluir el 30 de
"Se mantendrá vigente la Ley 27143, Ley de Promoción del Desarrollo Productivo
Nacional, sus normas modificatorias y complementarias".
De este modo, una norma que fue concebida con carácter temporal se convirtió en
permanente. En la práctica, el trato preferencial que reciben los productores nacionales es
una freno a la competencia que tiene dos efectos:
(1) Limita la oferta que reciben las dependencias del Estado en sus procesos de adquisición
de medicamentos, ya que desanima la participación de las empresas que no se
benefician de la bonificación. En términos simples, una mayor variedad de propuestas
facilitaría una mejor selección, pero el trato discriminatorio determina que el Estado
deba escoger entre una menor cantidad de propuestas.
(2) Ocasiona que no necesariamente se adjudique la buena pro a la empresa que, entre las
propuestas recibidas para el proceso de adquisición, ofreció el medicamento de menor
precio o el de mejor calidad.
En suma, ambos efectos causan que el Estado pague más y deba seleccionar entre un
número más reducido de opciones. El Indecopi (2002) reconoce que el trato preferencial
que se brinda a los bienes de fabricación nacional en la adquisición de algunos
medicamentos ha generado mayores gastos para las instituciones públicas.
A manera de ilustración, Indecopi analizó los resultados la Licitación Pública Nº
36 Posteriormente, el 29 de noviembre de 2004 se publicaron un nuevo Texto Único Ordenado de la Ley y un nuevo Reglamento, mediante los Decretos Supremos Nº 083-2004-PCM y 084-2004-PCM, respectivamente. Cabe mencionar que en estos decretos no se alude a la bonificación de 20% para los productores nacionales.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
0199L00231 de EsSalud, en la cual, solo por el efecto del trato preferencial, EsSalud tuvo
un gasto adicional de 2 millones de soles. Al Indecopi no le fue posible analizar las
licitaciones convocadas por el Minsa, puesto que al momento de realizar su estudio, no se
contaba con información sobre precios.
Sin embargo, ahora es factible realizar dicho ejercicio y analizar la evolución del gasto
adicional realizado por el Estado como consecuencia del trato preferencial. Para ello, se han
analizado los resultados de las licitaciones que ha desarrollado EsSalud desde el año 2002 y
el Minsa desde el año 2003. En cada licitación, se ha identificado el valor total pagado por
los ítems que estuvieron afectados por la bonificación. Este último dato es comparado con
el valor que se hubiera pagado si no existiera dicho trato preferencial. La comparación de
ambos valores permite determinar la pérdida anual que causó la bonificación. En el caso de
EsSalud, y en concordancia con los estimados realizados por el Indecopi en el año 2002, ha
sido posible determinar que el trato preferencial no solo ha generado un gasto mayor, sino
que este gasto es creciente, tanto en monto como en porcentaje respecto del monto total de
la licitación. Así, la pérdida para el Estado se ha incrementado de 2 a 18 millones de soles
entre los años 2002 y 2005. Durante el año 2002, esta pérdida representó el 0.71% del
monto total convocado en la licitación; mientras que para el año 2005 ha pasado a
representar el 3.65%.
Comparación de montos adicionales pagados en las licitaciones de EsSalud debido al trato
preferencial a los productores nacionales
Valor total pagado
La pérdida como
Valor que se hubiera Perdida a causa
porcentaje del monto
afectados por la
total convocado en las
bonificación (S/.)
bonificación (S/.)
bonificación (S/.)
16,000,182.03 13,825,376.04 2,174,805.99 0.71%
21,772,429.99 17,295,122.34 4,477,307.65 1.60%
64,373,420.89 46,305,627.97 18,067,792.92 3.65%
Elaboración: Propia
En el caso del Minsa, los resultados son similares a los de EsSalud. En ese sentido, el gasto
adicional que debe realizar el Ministerio de Salud a consecuencia de la bonificación es
creciente y representa un porcentaje cada vez mayor del monto total convocado. De este
modo, mientras que en el año 2003 se pago S/. 80 mil adicionales como consecuencia del
37 Licitación pública 0199L00231 convocada por un monto referencial de 306 millones de soles en junio del 2002.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
trato preferencial, para el año 2005 se pago S/. 1,7 millones adicionales. La pérdida
representaba 0.1% del monto total convocado en las bases en el año 2003; mientras que en
el año 2005 equivalía al 1.6%.
Comparación de montos adicionales pagados en las licitaciones del Minsa debido al trato
preferencial a los productores nacionales
La pérdida como
Valor total pagado Valor que se
porcentaje del monto
Perdida a causa de
hubiera pagado sin
total convocado en las
afectados por la
la bonificación (S/.)
bonificación (S/.)
2003 1,095,261.68
1,013,287.4 81,974.28 0.10%
2004 1,059,272.59
834,562.873 224,709.72 0.29%
2005 6,463,192.36
4,774,055.93 1,689,136.43 1.61%
Elaboración: Propia
El incremento de la bonificación que reciben los productores nacionales y la tendencia
creciente en el gasto brindan señales de que se estaría consolidando un sector que es
privilegiado por las prácticas discriminatorias hacia la competencia extranjera. En la
práctica, parte de este sector termina siendo sostenido por el subsidio del Estado y podría
desaparecer si se eliminara el privilegio que los sostiene. De allí que, conforme se
incrementa el trato preferencial a los productores nacionales, sea usual encontrar una
resistencia cada vez más fuerte a la eliminación de dichas prácticas. Este fenómeno es el
resultado natural del problema del "Rent Seeking" descrito previamente.
Otro factor que impide la competencia y la reducción de los precios es el límite sobre el
valor referencial al que se deben sujetar las ofertas. Es decir, las bases de las licitaciones
determinan que las propuestas económicas que ofrecen las empresas que compiten en los
procesos de selección deben fijarse dentro de un rango que está entre el 70% y el 110% del
valor referencial que se establece para cada medicamento demandado. Ello impide una
mayor competencia en precios. Sin embargo, en el caso puntual del sector farmacéutico,
como se seguirá enfatizando posteriormente, es fundamental garantizar la calidad de los
productos antes de promover la competencia en precios.
Cabe mencionar que, para promover la competencia en precios, se ha coordinado la
implementación de una nueva modalidad de adquisición que es la subasta inversa. Sin
38 Según el Minsa (2006), se han elaborado 12 fichas técnicas de medicamentos, las cuales se encuentran aprobadas por Consucode en el Sistema electrónico de adquisiciones y contrataciones del Estado
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
embargo, hay dos aspectos fundamentales para la adquisición de medicamentos costo-
efectivos que no se incorporan en la propuesta de la subasta inversa que regirá para las
adquisiciones de productos farmacéuticos:
(1) No elimina el trato preferencial a los productores nacionales.
(2) No se consideran medidas para garantizar la calidad de los productos que competirán;
especialmente, para los medicamentos de estrecho margen terapéutico que requieren
pasar por pruebas de bioequivalencia y biodisponibilidad. Este segundo aspecto, se debe
al marco regulatorio vigente y es analizado al detalle a continuación.
5.4 Fallas del mercado farmacéutico y desregulación
Dado que el mercado de medicamentos es imperfecto por naturaleza, se requiere de calidad
e información para que los agentes económicos tomen decisiones eficientes.
Lamentablemente, en el Perú, el marco regulatorio es sumamente débil y la legislación
fomenta la oferta, pero no la calidad ni la información.
Las dos principales fallas de mercado que la teoría económica reconoce que se presentan en
el sector farmacéutico son la información asimétrica y el poder monopólico.
La primera falla se debe a que la naturaleza de las transacciones del mercado farmacéutico
implica inequidad en la distribución de la información, ya que un lado del mercado suele
tener mejor información que el otro. Esta situación corresponde al fenómeno definido por la
teoría económica como información incompleta o asimétrica. Es decir, la decisión de
compra no es exclusiva del consumidor (el paciente que demanda medicamentos), sino que
en ella intervienen dos agentes que suelen poseer mejor información: el médico
(prescriptor) y el dependiente de la farmacia (que puede ofrecer un sustituto al producto
La información incompleta puede hacer que las empresas y las familias incurran en errores.
Así, algunos consumidores podrían comprar productos que empeoran su bienestar o dejar
(SEACE). 39 Por ejemplo, los consumidores pueden comprar fármacos que garanticen la pérdida de peso, sólo para encontrarse que carecen de valor médico (Pindyck y Rubinfeld, 1998).
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
de adquirir un bien aunque se beneficiaran comprándolo. La falta de información también
puede impedir que se desarrollen algunos mercados.
En el caso puntual del mercado farmacéutico, el médico o el farmacéutico pueden inducir la
demanda ya que cuentan con un conocimiento específico muy superior con relación al
paciente. De este modo, el médico puede prescribir determinados medicamentos sin brindar
al paciente información respecto de otras opciones más económicas. Muchas veces este
comportamiento no es malintencionado, sino que se basa en un genuino interés del médico
por ofrecer lo mejor a su paciente, sin tener que preocuparse por el costo.
En la práctica, sea por la preocupación de la calidad de los fármacos o por la influencia de
las prácticas comerciales, existen médicos que no recetan usando la DCI del medicamento.
De este modo, en un total de 20 establecimientos asistenciales del Minsa de 4 diferentes
regiones/subregiones del país, el promedio de los porcentajes de medicamentos prescritos
con su nombre genérico fue de 48% (Minsa, 1997).
Un segunda falla de mercado que suele presentarse en el mercado farmacéutico es el poder
de mercado, definido como la capacidad de un agente económico individual (o de un grupo
de agentes que actúan coordinadamente) de influir sobre los precios del mercado. En el caso
de la industria farmacéutica, el poder de mercado suele originarse por la presencia de
barreras económicas y legales a la entrada de nuevos competidores:
(1) Las barreras económicas que se presentan en el mercado de medicamentos son (i)
las ventajas absolutas en costos, entre las que destacan los altos niveles de inversión
en investigación y desarrollo; (ii) las ventajas de la diferenciación de los productos,
entre las que destaca la publicidad orientada a generar la lealtad de los
consumidores; (iii) las economías de escala, por la presencia de los altos costos fijos
del sector; (iv) los requerimientos de capital, que afectan la entrada a los potenciales
ofertantes que no obtienen financiamiento (Queijo, 2000, y Shy, 2001).
(2) Respecto de las barreras legales, destacan los derechos de protección de la
propiedad intelectual, como las patentes, (Viscusi, Vernon y Harrington, 2000).
40 Así, puede ser imposible comprar ciertos tipos de seguro porque los oferentes de seguros carecen de información suficiente sobre quién tiene probabilidades de correr determinados riesgos (Pindyck y Rubinfeld, 1998).
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
De estas dos fallas, se considera que la más importante del sector farmacéutico es la
información asimétrica, pues las barreas económicas no han impedido que, dentro de las
distintas clases terapéuticas (mercados), se suela observar la presencia de múltiples
ofertantes; mientras que las barreras legales, que origina la protección de la propiedad
intelectual, son socialmente necesarias, pues, desde la perspectiva económica, la propiedad
intelectual existe para incentivar la innovación. Innovar implica invertir recursos, como
tiempo, esfuerzo y capital; mientras que copiar es fácil y barato. Por ello, desde un punto de
vista social, es necesario establecer mecanismos que permitan a la empresa innovadora
recuperar los costos en los que ha incurrido, para que tenga así los incentivos necesarios
para gastar en investigación y desarrollo, inversiones que facilitan ofrecer más y mejores
medicamentos a los consumidores.
En los mercados competitivos, se debe fomentar la competencia entre los productores. Sin
embargo, existen mercados en los cuales, antes de promoverse la competencia en precios,
debe garantizarse la calidad de los productos ofrecidos. Uno de estos mercados es el
farmacéutico. Debido a esta exigencia el sector farmacéutico requiere de una regulación
estatal que garantice la eficacia y la seguridad de los medicamentos, para así evitar que
estos productos no causen el efecto terapéutico buscado o generen daños a la salud. En ese
sentido, independientemente de las diferentes actitudes (a través del tiempo y de los países)
hacia la industria y su regulación, el principal objetivo de la intervención del Estado en este
sector ha sido garantizar el acceso de los medicamentos eficaces y seguros a la mayor parte
posible de la población (Lacetera y Orsenigo, 2001).
Para regular la calidad de los productos farmacéuticos, las legislaciones exigen que los
nuevos medicamentos satisfagan estándares de seguridad como condición de ingreso al
mercado (Danzon, sf). Puntualmente, algunos autores consideran que regular la calidad de
los medicamentos implica someterlos a pruebas de biodisponibilidad y bioequivalencia,
así como garantizar buenas prácticas de manufactura (Jaramillo, 2001).
Sin embargo, la regulación del mercado farmacéutico, además de garantizar la seguridad y
41 La biodisponibilidad mide la cantidad de principio activo contenido en un producto medicamentoso que llega a la circulación sistémica y la velocidad a la cual ocurre este proceso. Por su parte, la bioequivalencia es una relación entre dos productos farmacéuticos que son equivalentes farmacéuticos y muestran idéntica biodisponibilidad por lo cual, después de administrados en la misma dosis son similares a tal grado que sus efectos sean esencialmente los mismos. En suma, si hay bioequivalencia, dos productos farmacéuticos deben considerarse equivalentes, por lo que pueden ser intercambiados sin modificar el efecto terapéutico (OPS/OMS, 1999).
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
la eficacia de los medicamentos, debe diseñar políticas para corregir las fallas de mercado
que lo caracterizan. De este modo, en la visión neoclásica, la regulación debe eliminar las
fallas de mercado, simulando la competencia con el fin de maximizar el bienestar de la
sociedad. Así, una implicancia fundamental es que la regulación debiera buscar, en primer
lugar, la promoción de la competencia donde es posible que exista. En los casos en que la
competencia no es posible, dadas la estructura de información y los incentivos que tienen
los agentes bajo distintos esquema regulatorios el objetivo debiera ser el regular de la
manera más eficiente (Paredes y Sánchez, sf).
A pesar de estas consideraciones, el sector farmacéutico en el peruano está sometido a una
regulación sumamente débil. La desregulación de la calidad en el mercado farmacéutico se
originó en el Decreto Ley N° 25596, promulgado el 4 de julio 1992, a través del cual se
redujo a un trámite documentario el proceso que un productor o importador debía realizar
para obtener el Registro Sanitario necesario para comercializar un nuevo medicamento.
El Decreto Ley N° 25596 también garantizaba el principio del "silencio administrativo
positivo", mediante el cual toda solicitud que no hubiera sido aprobada en un lapso de 30
días obtenía automáticamente su número de registro sanitario. De este modo, el Perú
empezó a convertirse en un país donde se puede registrar casi cualquier producto
farmacéutico con presuntos fines medicinales, así no haya demostrado eficacia terapéutica,
seguridad, contenga combinaciones irracionales y sea innecesario para el país (Vargas,
La Ley General de Salud, Ley N° 26842, promulgada el 20 de julio de 1997 redujo el
"silencio administrativo positivo" a 7 días y estableció que la inscripción en el Registro
Sanitario de medicamentos era automática con la sola presentación de los documentos que
exige la ley. Así, un asunto técnico-científico se ha reducido a un acto notarial (AIS, 1998).
La flexibilización de la regulación sanitaria determinó que el Perú sea uno de los países
donde es más fácil registrar medicamentos y explica el incremento significativo del número
de registros sanitarios otorgados anualmente. De este modo, durante el año 1990, se
registraron 163 medicamentos, mientras que en el año 1999 se registraron 2.066
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Medicamentos registrados en el período 1988 – 1999
N° de medicamentos
1989 831990 1631991 1,0061992 1,3451993 1,8951994 1,2891995 2,3481996 1,7761997 1,0041998 1,6691999 2,066
Fuente y elaboración: Minsa
Adicionalmente, los recursos que recauda la Dirección General de Medicamentos Insumos
y Drogas (Digemid), entidad encargada de la regulación del mercado farmacéutico peruano,
son sumamente reducidos con respecto a otros países de la región, lo cual limita su
capacidad para ejercer eficientemente su función reguladora.
El registro sanitario de medicamentos
Costo del Registro
Tiempo de Trámite
Tiempo de Trámite
Sanitario
Medicamento Nuevo
Medicamento Genérico
US$ 700 y US$ 1.400
US$ 186 y US$ 1.000
Fuente: Alafarpe
Elaboración: Maximixe
Desde la década pasada, la Digemid realiza pesquisas que verifican la conformidad de los
medicamentos con los protocolos de control de calidad presentados por el fabricante o el
importador al momento de tramitar el registro sanitario. Una muestra más de la débil
regulación del sector es que la ley determina que las pesquisas realizadas por Digemid, se
efectúen luego de haberse otorgado el registro sanitario y solo abarquen una muestra
aleatoria del 10% de los medicamentos registrados.
Cabe considerar que algunas de las pruebas a las que debe someterse a los productos que la
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Digemid recoge en sus pesquisas demoran varios meses y finalmente, cuando se detecta un
incumplimiento en alguno de los estándares establecidos, el stock del producto examinado
puede haber sido comercializado íntegramente en el mercado.
En suma, el inadecuado marco legal limita severamente la función reguladora de la
Digemid, afectando la calidad de los productos farmacéuticos comercializados y generando
severas distorsiones en el mercado de medicamentos. En el caso específico de las compras
públicas de medicamentos, a pesar de que el sistema regulatorio no garantiza la calidad de
los productos farmacéuticos ofrecidos en los procesos de selección para las compras
públicas de medicamentos, la ley promueve la competencia en precios en dichos procesos,
con lo cual se impide la asignación eficiente de los recursos del Sector Público.
42 Hasta el margen que no es frenado por el trato preferencial a los productores nacionales y el límite a no ofrecer precios menores al 70% del precio base.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
El precio de los medicamentos adquiridos por el Estado a través de los procesos de
licitaciones públicas, han mostrado una tendencia a la baja. Sin embargo, de tomarse las
medidas regulatorias necesarias en el mercado farmacéutico, como lo es el cambio de la Ley
General de Salud en materia de controles de calidad, existe espacio para presionar los
precios aún más hacia la baja.
En EsSalud, se observa una importante caída en los precios de los medicamentos adquiridos
a través de Licitaciones Públicas, incluidos los oncológicos, lo cual ha generado
importantes ahorros para dicha institución.
Los precios a los cuales el Minsa adquiere medicamentos se han reducido entre los años
2003 y 2005. Sin embargo, esta reducción fue frenada en el año 2005 debido al incremento
de los precios referenciales en las bases de las licitaciones, pues los precios de los
medicamentos ya habrían tocado piso durante el año 2004, y a problemas administrativos al
interior del Minsa que habrían generado sobrecostos financieros a sus proveedores con la
consiguiente reducción de la oferta y aumento de precios.
Los medicamentos oncológicos adquiridos por el INEN, al igual que en el caso de EsSalud,
en promedio, han bajado de precio entre los años 2003 y 2005; sin embargo, el hecho de
que no todos los medicamentos sean adquiridos mediante Licitación Pública genera
mayores gastos a dicha institución.
Entre los factores que limitaron una mayor caída en los precios en la compras públicas de
medicamentos destacan:
• La Ley General de Salud, que limita severamente la función reguladora de la
Digemid, afectando la calidad de los productos farmacéuticos comercializados, lo
cual determina distorsiones del mercado tales como la orientación de la demanda
hacia marcas que, en la experiencia de los médicos, garantizan el efecto terapéutico,
pero generan mayores costos a la institución.
• El trato preferencial a los productores nacionales que otorga una bonificación de
20% a los productores nacionales al momento de desarrollarse la evaluación de las
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
propuestas para los procesos de compra. Este privilegio causa que el Estado pague
más y deba seleccionar entre un número más reducido de opciones.
• Los retrasos en los procesos de licitación, que generan desabastecimiento y
presionan a adquirir mediante Adjudicación de Menor Cuantía.
• El límite al cual los postores pueden colocar los precios, ya que las propuestas
económicas que ofrecen las empresas competidoras deben fijarse dentro de un rango
que está entre el 70% y el 110% del valor referencial que se establece para cada
medicamento demandado. Ello impide una mayor competencia en precios. Sin
embargo, es necesario tener presente que, en el caso puntual del sector
farmacéutico, es fundamental garantizar la calidad de los productos antes de
promover la competencia en precios.
• En el caso del Minsa, es necesario tomar en cuenta los aspectos que generan los
sobrecostos financieros y administrativos a los ofertantes, para poder contar con una
mayor oferta de postores que permita presionar a la baja los precios de los
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
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Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
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Vargas, Manuel. 2002. "Acceso y uso racional de medicamentos en el Perú", en Arroyo,
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Páginas web:
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Anexo I: Seguimiento de precios de los medicamentos en farmacias
Durante el proceso de negociaciones para un acuerdo comercial con los EE.UU., el Minsa
(2005) realizó un estudio titulado "Evaluación de los efectos sobre el acceso a
medicamentos de los potenciales acuerdos del TLC que se negocia con EE.UU." para
intentar medir el potencial efecto del aumento de la protección a la propiedad intelectual
sobre el precio y el acceso a medicamentos. Dentro de dicho trabajo se evalúan los
resultados de la exoneración de aranceles y del IGV que se aplicaron a los antirretrovirales
y los medicamentos oncológicos. Con ello, se intentaba evaluar la efectividad de algunas de
las propuestas para paliar el efecto sobre los precios de los medicamentos de la firma del
TLC. De este modo, se recurrió a la información proporcionada por la revista farmacéutica
Kairos, donde se incluyen los precios de venta del distribuidor a las farmacias y los precios
sugeridos al público. A partir de la información de Kairos, se siguieron los precios en el
mercado peruano, por un periodo de 5 años, de un total de 200 medicamentos que se
corresponden con 62 principios activos.
Según el trabajo del Minsa, la liberación de aranceles e IGV debería haber provocado al
menos una reducción del 20% del precio final de los medicamentos oncológicos, pero sus
estimaciones realizadas arrojaban que solo un 8% de medicamentos rebajó sus precios en un
20% o más; mientras que un 50% rebajó sus precios en una menor proporción a la esperada,
un 19% mantuvieron sus precios sin variación y un 23% incrementaron sus precios. Debido
a ello, el estudio del Minsa concluye que el efecto esperado de rebaja de precios no se
observó, a pesar que para el período 2003-2004 el tipo de cambio disminuyó reforzando la
posibilidad de rebaja de precios.
Sin embargo, es necesario aclarar que los precios que presenta la revista Kairos no
incorporan los descuentos que ofrecen los distribuidores, en especial a las cadenas y a las
grandes farmacias independientes. Es necesario considerar que según datos del IMS, entre
los años 1998 y 2005, la participación en las ventas de las cadenas de boticas en el mercado
privado paso del 13.68% al 53.5%, lo cual aumenta la participación en el mercado de las
cadenas, agentes que tienen una gran capacidad para obtener descuentos que no son
considerados en Kairos.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
La encuesta
Para determinar el nivel de diferencia entre los precios presentados por Kairos y los precios
a los cuales se venden los medicamentos, se realizó una encuesta en cadenas de boticas,
farmacias independientes, farmacias de clínicas privadas y hospitales públicos. En dichos
lugares, se levantó información sobre los 16 productos de mayor participación en las ventas
del mercado durante los últimos 12 meses según los datos del IMS de mayo de 2006.
Dichos productos se presentan en la siguiente tabla.
Productos de mayor participación en las ventas
del mercado farmacéutico privado
APRONAX TABL 550 MG
DOLOCORDRALAN TAB.REC EXTR (FORT)
BACTRIM TABL 800 MG
ARCOXIA TABL.RECUBIE 120 MG
NOTIL CREMA 10 G
PLIDAN CPTO NF TABL.RECUBIE
NASTIZOL COMPOSIT. TABL DISPENS
NEUROBION GRAG (FORT)
DOLO-NEUROBION A.IM I+II 3 ML
DEXACORT TABL 4 MG
DEXACORT ELIXIR 2 MG 100 ML x 1 (/5ML)
PANADOL TABL 500 MG
AB BRONCOL V.IM + SOLV 1200 MG 5 ML x 1
GASEOVET TABL 40 MG
BISOLVON JBE LINC INF 4 MG 120 ML
La encuesta fue realizada los días Sábado 2 y Domingo 3 de Setiembre de 2006 por un
equipo de 16 estudiantes de la Universidad del Pacífico. Dichos estudiantes fueron
capacitados y su trabajo fue supervisado durante la semana siguiente al levantamiento de
La encuesta fue realizada en cadenas, farmacias y boticas independientes, farmacias de
clínicas y hospitales, de las zonas centro, sur y norte de Lima. La muestra seleccionada de
establecimientos se presenta en las siguientes tablas.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Muestra de cadenas donde se realizó la encuesta
Establecimiento Dirección
Distrito
Av. Dos de Mayo 1410
Boticas Inkafarma
Av. Dos de Mayo 1105
Calle Simón Salguero 588
Boticas Inkafarma
Calle Simón Salguero 501-505
Boticas Inkafarma
Av. Rosa Toro 995
San Martín de Porres
Boticas Inkafarma
San Martín de Porres
Av. Carlos Izaguirre 813 Local Los Olivos Comercial N° 01, Urb. Mercurio
Boticas Inkafarma
Av. Carlos Izaguirre 880
Av. San Juan 965, 967 Urb. San Juan
San Juan de Miraflores
Boticas Inkafarma
Av. Miguel Iglesias 977 Zona D
San Juan de Miraflores
Elaboración propia
Muestra de Farmacias y Boticas independientes donde se realizó la encuesta
Establecimiento Dirección
Distrito
Av. Javier Prado Este 219
Grupo de Negocios
Jr. Simon Salguero 557
Farmaceuticos SAC Botica Santa Rita
Av. La Rosa Toro 990
Farmacias Hollywood
Av. Venezuela 1100
Farmacia Maggicela SAC
Jr. Eloy Espinoza Saldaña 700 Urb. San Martín de Porres Palao
Farmacia San Bartolomé
Av. Carlos Izaguirre 906 Urb. Las Los Olivos Palmeras
Av. Los Heroes 1184
San Juan de Miraflores
Elaboración propia
Muestra de Clínicas donde se realizó la encuesta
Establecimiento Dirección
Distrito
Clínica Angloamericana
Cl. Alfredo Salazar cuadra 3
Clínica Ricardo Palma
Av. Javier Prado Este 1066
Clínica San Pablo
Clínica San Borja
Av. Guardia Civil 337
Clínica San Felipe
Av. Gregorio Escobedo # 650
Elaboración propia
Muestra de Hospitales Públicos donde se realizó la encuesta
Establecimiento Dirección
Distrito
Hospital Nacional General Arzobispo Av. Alfonso Ugarte 848
Loayza Hospital Maria Auxiliadora
Av. Miguel Iglesias Nro. 968
San Juan de Miraflores
Rebagliati Esq. Av. Salaverry y E. Jesús María
Hospital Santa Rosa
Av. Bolivar Cuadra 8
Elaboración propia
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Los resultados
Los precios promedio de la cadenas de boticas, farmacias y boticas independientes,
farmacias de clínicas se comparan con los precios referenciales a los que el distribuidor
vende a la farmacia y los precios sugeridos al público que aparecen en el número de Kairos
correspondiente al mes de agosto de 2006. Cabe mencionar que no se pudo obtener
información de los hospitales pues en estos establecimientos no se comercializaba el
medicamento o solo se comercializaban sus versiones genéricas.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Resumen de los precios obtenidos a través de la encuesta
Precios promedio
Precios según Kairos
Farmacias y
Medicamento
Precio de Precio al
Cadena boticas
Público
clínicas
Farmacia Sugerido
Apronax tabl 550 mg
S/. 1.40 S/. 1.43
Ddolocordralan tab. rec extr (fort) S/. 1.18 S/. 1.29
Bactrim tabl 800 mg
S/. 1.21 S/. 1.31
Arcoxia tabl. recubie 120 mg
S/. 6.57 S/. 6.86
Notil crema 10 g
S/. 8.87 S/. 9.31
Hepabionta grag.
S/. 1.11 S/. 1.24
Plidan cpto nf tabl.recubie
S/. 0.89 S/. 1.00
Nastizol composit. tabl dispens
S/. 0.71 S/. 0.69
Neurobion grag (fort)
S/. 1.56 S/. 1.52
Dolo-neurobion a.im i+ii 3 ml
S/. 1.37 S/. 1.41
Dexacort tabl 4 mg
S/. 2.16 S/. 1.99
Dexacort elixir 2 mg 100 ml x 1 S/.
Panadol tabl 500 mg
S/. 0.30 S/. 0.32
Ab broncol v.im + solv 1200 mg 5 S/.
Gaseovet tabl 40 mg
S/. 0.50 S/. 0.50
Bisolvon jbe linc inf 4 mg 120 ml
Elaboración propia
Según la tabla presentada, los precios de los medicamentos son menores en las cadenas y en
las farmacias y boticas independientes que en las farmacias de clínicas privadas. Por su
parte, los precios promedio de las dos cadenas en las cuales se levantó la información son
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Precios promedio de las cadenas
Promedio
Nombre del Establecimiento
Apronax tabl 550 mg
Ddolocordralan tab. rec extr (fort)
Bactrim tabl 800 mg
Arcoxia tabl. recubie 120 mg
Notil crema 10 g
Hepabionta grag.
Plidan cpto nf tabl.recubie
Nastizol composit. tabl dispens
Neurobion grag (fort)
10 Dolo-neurobion a.im i+ii 3 ml
11 Dexacort tabl 4 mg
12 Dexacort elixir 2 mg 100 ml x 1 (/5ml)
S/. 21.38 S/. 22.18
13 Panadol tabl 500 mg
14 Ab broncol v.im + solv 1200 mg 5 ml x 1 S/. 14.56 S/. 15.93
15 Gaseovet tabl 40 mg
16 Bisolvon jbe linc inf 4 mg 120 ml
S/. 22.50 S/. 22.50
Elaboración propia
Se observa que los precios de venta al público identificados en las cadenas son en promedio
equivalentes al 67.64% del precio de venta a farmacia que reporta Kairos. Por su parte, las
farmacias y boticas independientes mostraron un precio de venta al público que equivale en
promedio al 70.49% del precio de venta a farmacia que reporta Kairos. Solo en el caso de
las farmacias de las clínicas privadas el precio promedio de venta al público supera al precio
de venta a farmacia que reporta Kairos llegando a ser del 118.02%.
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Porcentaje que representan los precios promedio respecto del precio de venta a farmacia que
reporta Kairos
Farmacias y
Precio de
Nombre del Inkafarm
Farmacias Venta a
de clínicas Farmacia
Apronax tabl 550 mg
76.77% 76.52% 78.65%
66.98% 71.96% 78.28%
Bactrim tabl 800 mg
65.72% 66.22% 71.98%
Arcoxia tabl.recubie 93.41
89.47% 91.26% 95.31%
Notil crema 10 g
47.43% 48.02% 50.43% 107.74%
Hepabionta grag.
52.23% 54.32% 60.57%
48.84% 49.25% 55.29%
60.21% 60.79% 59.17%
Neurobion grag (fort)
61.88% 66.93% 65.16%
11 Dexacort tabl 4 mg
65.68% 61.78% 56.95%
Dexacort elixir 2 mg 51.04
52.96% 52.08% 56.78% 105.45%
100 ml x 1 (/5ml)
13 Panadol tabl 500 mg
97.15% 97.78% 104.00% 180.62%
Ab broncol v.im + 56.00
61.26% 58.63% 62.80%
15 Gaseovet tabl 40 mg
89.63% 91.46% 91.46%
Promedio
66.87% 67.64% 70.49%
Elaboración propia
Asimismo, se ha comparado los precios de venta al público obtenidos a través de la
encuesta y los que sugiere Kairos. Se observa que los precios de venta al público
identificados en las cadenas son en promedio equivalentes al 52.67% del precio de venta al
público sugerido en Kairos. Por su parte, las farmacias y boticas independientes mostraron
un precio de venta al público que equivale en promedio al 55.07% del precio de venta al
público sugerido en Kairos. En el caso de las farmacias de las clínicas privadas el precio
promedio de venta al público equivale al 89.01% del precio de venta al público sugerido en
Análisis Económico de las Compras Públicas de Medicamentos
Porcentaje que representan los precios promedio respecto del precio de venta a farmacia que
reporta Kairos
Precio al
Farmacias y
Farmacias
Nombre del
Público
Inkafarma Cadenas
Sugerido
independientes clínicas
Arcoxia tabl.recubie 120
Hepabionta grag.
42.73% 39.27% 40.84% 45.54%
tabl.recubie Nastizol composit. tabl
Neurobion grag (fort)
55.06% 46.52% 50.32% 48.99%
13 Panadol tabl 500 mg
74.07% 73.05% 73.51% 78.19%
Promedio 54.29%
Elaboración propia
Source: http://srvnetappseg.up.edu.pe/siswebciup/Files/DD0710%20-%20Seinfeld_La%20Serna.pdf
Drug review Heart failure Heart failure: recent advances in diagnosis and managementRussell Davis MD, FRCP Our Drug review highlights the significant advances that have been seen in the diagnosis and treatment of heart failure in recent years, followed by sources of Heart failure is a common condition, affecting up gation of cardiac function, although other imaging
THE JOURNAL OF BIOLOGICAL CHEMISTRY Vol. 279, No. 53, Issue of December 31, pp. 55833–55839, 2004 © 2004 by The American Society for Biochemistry and Molecular Biology, Inc. Printed in U.S.A. Hyperphosphorylation and Aggregation of Tau in ExperimentalAutoimmune Encephalomyelitis* Received for publication, August 30, 2004, and in revised form, October 6, 2004
