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DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS Marco normativo
nacional e internacional
® Acceso a tierra/vivienda para mujeres en necesidad de protección internacional (PNPI) y refugiadas en Panamá Marco normativo nacional e internacional que regula el derecho a la vivienda y el acceso a tierra de las mujeres refugiadas en Panamá.
Producción Editorial: Mireia Cano Viña Con el apoyo de Consejo Noruego para Refugiados - NRC Coordinación del documento, Karine Ruel, Gerente Programa Refugio. Consejo Noruego para Refugiados - NRC. Colaboración y revisión del texto, Enrique Torrella (Coordinador Oficina País – Panamá NRC), Lianna Badamo (Oficial ICLA – Panamá NRC), David García (Oficial de comunicación e Incidencia NRC Colombia).
Las imágenes de este documento son de autoría de Mireia Cano y El Consejo Noruego para Refugiados.
www.nrc.org.co / www.nrc.no Este documento ha sido posible gracias al financiamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega y el Departamento de Desarrol o Internacional del Reino Unido (DFID).
El texto de este documento no necesariamente refleja las opiniones del Departamento de Desarrol o Internacional del Reino Unido (DFID), el Ministerio de Relaciones Exteriores de Noruega y el Consejo Noruego para Refugiados.
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS CASO PANAMÁ
Acceso a la tierra y a la vivienda para personas en necesidad de protección internacional en Panamá NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
EJECUTIVO
‘El paraíso se nos volvió un infierno'
(refugiada en Ciudad de Panamá)
Panamá es un país receptor de personas en necesidad de protección internacional (PNPI) -la mayoría familias de origen colombiano- resi-dentes en las zonas metropolitanas de Ciudad de Panamá y Colón así como en la Provincia de Darién y la Comarca de Guna Yala. Según la Constitución Política de la República de Panamá y en base a la rati-ficación de la mayoría de convenciones y tratados internacionales de derechos humanos y de los refugiados por parte del Estado panameño, las personas PNPI están en condiciones de igualdad con las personas panameñas por lo cual tendrían derecho a una vivienda adecuada y a la tierra. Sin embargo, una interpretación restrictiva de las leyes vigentes y un desconocimiento por parte de funcionarios públicos y de la población en general sobre la condición de refugiado dificulta su acceso real a los derechos económicos, sociales, y culturales. Los grupos focales, las entrevistas individuales y las visitas domicil-iarias realizadas a lo largo de esta consultoría concluyen que la mayoría de personas PNPI viven en viviendas que no satisfacen varios de los criterios de vivienda adecuada definidos por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y no tienen títulos de propiedad o uso posesorio de las tierras que cultivan en el área rural. El déficit habitacional en Ciudad de Panamá es un problema real y compartido tanto por población extranjera como nacional. Otros problemas que afectan a ambos grupos son la persistencia de altos niveles de pobreza y el abandono estatal en localidades como Colón, Puerto Obaldía, Jaqué y las comunidades del río Tuira en un país con un robusto crecimiento económico. Sin embargo, las personas PNPI enfrentan retos específicos en el acceso a la tierra y la vivienda. Entre estos retos se destacan los siguientes: (i) en zona urbana, la falta de seguridad en la tenencia y la falta de acceso a créditos bancarios y programas de vivienda sumado a las limitaciones laborales; las personas refugiadas y solicitantes pagan arriendos y subarriendos muy altos frente a escasos recursos económicos para vivir en viviendas precarias en zonas inseguras; (i ) en zona rural, la insuficiente disponibilidad de servicios y las restricciones inherentes al estatuto de Protección Temporal Humanitaria (PTH): las personas PTH no tienen libertad de movimiento fuera de la comunidad donde están censadas y los servicios básicos y equipamientos comunitarios son insuficientes. Para las mujeres los obstáculos se multiplican por los estereotipos e imaginarios que se traducen en discriminación hacia ellas, por la carga del trabajo doméstico y el cuidado de los hijos y/o de las personas enfermas o necesitadas, por el menor acceso al sector laboral formal y 2 REPORTE DE NRC
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por la incidencia de la violencia intrafamiliar. Sin embargo, la respuesta estatal es inexistente y la ayuda humanitaria limitada. Lo que sostiene a muchas mujeres PNPI son los actos de hospitalidad de personas panameñas que han conocido y de sus ‘tocayas'1. El estudio concluye que el acceso a la vivienda y a la tierra es crucial para la integración local como la solución duradera más viable para la población PNPI en Panamá. Teniendo en cuenta la concentración de PNPI en la capital y en Colón y la inminente regularización de las personas con estatus de PTH en el Darién y Guna Yala, y de las personas que llevan más de 3 años como refugiadas reconocidas en el país y que cumplen con los criterios establecidos por las leyes N° 81 del 2011 y N° 74 del 2013 respectivamente, las soluciones para esta población requieren un enfoque urbano que sea sensible a los derechos humanos, al género y a la diversidad.
1 Palabra usada para referirse a una persona que posee el mismo nombre, y en Panamá es usado por las personas colombianas para referirse a otras personas de su nacionalidad.
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Las recomendaciones van dirigidas al Consejo Noruego para Refugiados, las demás organizaciones y agencias que trabajen con la población PNPI, (recomendaciones 1-5) y el Gobierno de la República de Panamá (6): 1. Adoptar un enfoque urbano en la programación de asistencia
humanitaria para el acceso a la vivienda de la población PNPI
Que la asistencia humanitaria se focalice en el medio urbano acercando los servicios a las zonas de más concentración de personas PNPI en Ciudad de Panamá y Colón para captar a las personas más vulnerables (entre el as recién l egadas y solicitantes) que hasta ahora no han entrado a formar parte de los programas de las varias organizaciones. 2. Asegurar una programación coordinada y multisectorial en
relación al acceso a la vivienda de la población PNPI: asesoría
legal, albergues, medios de vida y educación.
Que la asistencia humanitaria favorezca el acceso a la vivienda desde varios sectores, entre el os la asesoría legal, albergues, medios de vida y educación para dar respuesta a los problemas identificados como más relevantes como la inseguridad en la tenencia y el precio elevado del alquiler en contraste con la falta de trabajo estable y formal.
2.1 Que las personas PNPI puedan recurrir de manera gratuita y confi- dencial a una asesoría legal sobre sus contratos de alquiler o de compra para viviendas, negocios o tierras, amenazas de desalojo o abusos en el arriendo y contratos y condiciones de empleo. Se debería incluir también una asesoría legal para la respuesta a situaciones de violencia de género que sea coordinada con las acciones en albergues, medios de vida y educación recomendadas más abajo.
2.2 Que se fortalezca la programación en los sectores de albergues y medios de vida de manera coordinada entre las organizaciones y agencias y la Mesa Nacional de Migrantes y Refugiados y se establezcan criterios de vulnerabilidad teniendo en cuenta tanto el estatus de la persona (recién l egada, solicitante, refugiada, denegada etc.) como las condiciones de género (ej. madres cabeza de hogar) y diversidad (población afroco-lombiana e indígena). Entre varias iniciativas se pueden destacar las siguientes: albergue de recepción de la Pastoral de Movilidad Humana, establecimiento de redes de solidaridad de personas PNPI como la del SJR con dotación de medios de comunicación a las personas miembro, listados actualizados de viviendas disponibles en diversas localidades, información para recién llegados sobre la situación y las condiciones de los diferentes barrios, promoción de contratos de alquiler modelo aprobados por el MIVI, apoyo económico en materia de alquiler o donación de materiales de construcción/asistencia técnica.
2.3 Que se incluya en programas de formación/educación iniciativas de auto emprendimiento y huertos urbanos especialmente para personas recién llegadas, solicitantes y denegadas que no tienen derecho al trabajo. Que se incluya también la posibilidad de organizar espacios de estimulación temprana/guarderías que den respuesta a la necesidad de las familias, en especial las madres cabeza de hogar, de dejar a los hijos y las hijas en lugares seguros cuando salen a trabajar. 4 REPORTE DE NRC
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3. Proveer una asesoría legal para las personas PTH en Darién y
Guna Yala que reciban su residencia permanente
Que las personas PTH que han vivido confinadas en las comunidades de acogida en la zona fronteriza con sus derechos y libertades limitadas reciban una asesoría legal sobre las posibilidades que les ofrece la resi-dencia permanente en cuanto a su acceso a tierra y vivienda (ej. formal-ización de contratos de propiedad de la vivienda y la tierra donde las tierras no sean comarcales y ya haya habido un proceso de titulación) pero también en relación a acceso al trabajo, la educación, la salud etc. para que las personas puedan tomar una decisión informada sobre su futuro. 4. Incluir la Ley de Víctimas (Ley No. 1448 de 2011 de Colombia)
en los programas tanto de asesoría legal como de incidencia
Que las personas PNPI en Panamá puedan acceder a sus derechos mediante mecanismos seguros y confidenciales, especialmente en la restitución de tierras y la indemnización (ver recomendaciones detal adas en CCJ 2012).
5. Establecer una mesa de interlocución interinstitucional para
buscar soluciones efectivas a la falta de vivienda adecuada por
parte de las personas PNPI
Que se establezca una mesa de interlocución interinstitucional con el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, la ONPAR, NRC, ACNUR y demás organizaciones que trabajan con la población PNPI para discutir los problemas reales de las personas PNPI y buscar soluciones efectivas al acceso a la vivienda, la propiedad y la tierra.
6 Que las entidades del Estado responsables asuman sus obliga-
ciones en materia de asilo según lo estipulado en los distintos
instrumentos de derecho detallados en este estudio, espe-
cialmente en la provisión de una vivienda adecuada según los
criterios del DESC.
6.1 Que el Gobierno de la República de Panamá incluya en sus políticas sociales a las personas PNPI e incluya medidas de acceso a viviendas adecuadas, como por ejemplo: a corto plazo adecuar espacios de recepción para personas recién llegadas solicitantes de la condición de refugiado, y a mediano plazo reservar una cuota de los programas de vivienda social para personas refugiadas en situación de vulnerabilidad (o crear un programa que responda a sus necesidades específicas) 6.2 Que la Superintendencia bancaria pida que las instituciones del sistema financiero permitan a las personas refugiadas abrir cuentas bancarias y acceder a crédito para la compra de vivienda, negocios o tierras. 6.3 Que el Ministerio de Trabajo y Desarrol o Laboral permita el derecho al trabajo de las personas solicitantes de la condición de refugiado.
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TABLA DE CONTENIDOS
2 CONTEXTO
3 MARCO LEGAL APLICABLE
4 ANALISIS DE LOS PRINCIPALES VACIOS DE PROTECCION PARA
MAPEO DE LA AYUDA HUMANITARIA Y ASISTENCIA ACTUAL HACIA LA PNPI EN MATERIA DE ACCESO A LA VIVIENDA Y LA TIERRA 6 LAS PERSONAS PNPI EN EL ACCESO A LA TIERRA Y LA VIVIENDA
RESPUESTA INSTITUCIONAL PARA GARANTIZAR EL ACCESO A LOS 8 CONCLUSION Y RECOMENDACIONES
Anexo 1: Términos de referencia para la consultoría Anexo 2: Bibliografía consultada Anexo 3: Marco normativo Anexo 4: Entrevistas y grupos focales Anexo 5: Guía de preguntas orientadoras sobre la situación de acceso a una vivienda Anexo 6: Esquema procedimiento RSD Anexo 7: Resumen estudio CEALP 2013 Anexo 8: Mapeo de organizaciones 6 REPORTE DE NRC
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ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados
ANATI Autoridad Nacional de Administración de Tierras
CEALP Centro de Asistencia Legal Popular
DESC Derechos Económicos, Sociales y Culturales
VBG Violencia Basada en el Género
HIAS Organización Hebrea de Ayuda a Inmigrantes y
Refugiados
SJR Servicio Jesuita para los Refugiados
MIVI Ministerio de Vivienda y ordenamiento Territorial
NRC Consejo Noruego para Refugiados
OIM Organización Internacional para las Migraciones
ONPAR Oficina Nacional para la Atención de Refugiados
PNPI Población en Necesidad de Protección Internacional
PTH Protección Temporal Humanitaria
RET Refugee Education Trust
SENAFRONT Servicio Nacional de Fronteras de la República
de Panamá
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El Consejo Noruego para Refugiados (NRC) es una ONG inter-nacional de carácter independiente y humanitaria. Establecida en 1946, tiene sede en Oslo y actualmente opera en más de 20 países a nivel mundial. NRC Colombia empezó sus operaciones en 1991 y cuenta con una oficina central en Bogotá y oficinas de terreno en Pasto y Tumaco (Nariño), Cúcuta y Ocaña (Norte de Santander) y Santa Marta (Magdalena). Con el fin de promover y proteger los derechos de las personas colombianas en necesidad de protección internacional , NRC tiene un programa regional para refugiados en Ecuador, Venezuela y Panamá. Es en Panamá donde se enmarca el presente estudio sobre el acceso a la tierra y la vivienda para personas PNPI, con especial atención a las mujeres (ver Anexo 1)2. El ámbito geográfico comprende Ciudad de Panamá y Colón por ser zonas urbanas con gran concentración de personas PNPI y los corregimientos de Puerto Obaldía (Comarca de Guna Yala)3, Jaqué (Darién Costa Pacífica) y Yaviza y Río Tuira (Darién Central) por ser zonas fronterizas de asentamiento de personas bajo el estatus de Protección Temporal Humanitaria (PTH). 2 Estudios similares se han llevado a cabo en Ecuador y en Venezuela, como parte de una iniciativa global de NRC para documentar, visibilizar e incidir en el acceso a la vivienda, la tierra y propiedad de las mujeres refugiadas.
3 La Ley N° 16 de 1953 organiza la Comarca Kuna Yala pero dentro de el a la comunidad de Puerto Obaldía es una regiduría especial de mayoría no indígena que no queda bajo la jurisdicción del Congreso General Kuna.
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Este estudio fundamenta su análisis en el enfoque de derechos, género y diversidad. Los derechos humanos son interdependientes e indivisibles y están relacionados entre sí. En otras palabras, la violación del derecho a una vivienda adecuada puede afectar el disfrute de una amplia gama de derechos humanos, y viceversa. Toda distinción hecha por motivo de las características específicas de una persona y cuyo efecto sea dificultar o impedir el ejercicio de los derechos humanos constituye una discriminación. Los efectos de la discriminación se agravan cuando ésta es doble o múltiple, por ejemplo la basada en el sexo y la raza, el origen nacional o la discapacidad.
La metodología ha consistido en lo siguiente: revisión bibliográfica (ver Anexo 2); análisis normativo (ver Anexo 3); entrevistas a personal del sector público, cooperación internacional y sociedad civil (ver Anexo 4); organización de grupos focales en las zonas priorizadas por el estudio con el apoyo de las organizaciones de asistencia a las personas PNPI (ver Anexo 5); visitas a domicilio y entrevistas individuales con personas seleccionadas; la observación directa y el registro fotográfico. La estructura del presente informe comprende cinco partes. La primera parte de contexto contiene datos sobre la población colombiana en necesidad de protección internacional en Panamá. La segunda parte analiza el marco legal internacional, regional y nacional que regula el ejercicio de los derechos de acceso a la tierra y la vivienda para esta población. La tercera parte identifica los principales vacíos de protección y las limitaciones en el acceso a la tierra y la vivienda. La cuarta parte describe las iniciativas públicas y de entidades de asistencia human-itaria para garantizar el ejercicio de sus derechos. La quinta y última parte concluye con una serie de recomendaciones para dar respuesta a las necesidades y prioridades expresadas por las personas afectadas.
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2. CONTEXTO
La necesidad de protección internacional en Panamá está en general vinculada con factores asociados al conflicto armado colombiano y la situación de violencia generalizada que afecta de manera diferente mujeres, niñas, niños y hombres (amenazas, reclutamiento forzado, violencia sexual, desapariciones de familiares, extorsiones etc.) y la capacidad del Estado colombiano de prevenir y responder a estas violaciones y abusos en la gran mayoría del territorio nacional.
En Panamá la determinación de la condición de refugiado la realiza el Estado a través de la Oficina Nacional para la Atención de Refugiados (ONPAR) que efectúa las entrevistas legales y sociales a las personas solicitantes, realiza el estudio del caso y determina la admisión o no a trámite (ver Anexo 6). Una vez admitido, el caso es presentado ante la Comisión Nacional de Protección para Refugiados (o "Comisión de Elegibilidad"), encargada de otorgar el Estatuto de refugiado en Panamá4.
Al momento de cierre de este documento, Panamá cuenta con una población de 1.792 personas refugiadas reconocidas5. La gran mayoría son de nacionalidad colombiana, aunque existen personas refugiadas de otras nacionalidades como Nicaragua, El Salvador, Cuba, Afganistán, entre otras6 (desafortunadamente no se cuenta con datos desagregados por sexo y edad disponibles). A modo de comparación, a diciembre de 2012 Venezuela contaba con 3.644 personas refugiadas reconocidas y Ecuador con 55.4807. Las personas que solicitaron la condición de refugiado en 2013 en Panamá fueron 626, de los cuales 489 de nacionalidad colombiana. La tasa de admisibilidad a trámite fue aprox-imadamente del 15%8 y el procedimiento se caracteriza por ser largo y complejo, lo cual hace que personas con perfil de refugiadas busquen otras alternativas migratorias como el Crisol de Razas (regularización migratoria extraordinaria)9, o permanezcan en el país en una situación 4 La Ley N° 5 de 1977 aprueba la Convención de 1951 y el protocolo de 1967 sobre el Estatuto de Refugiados y el Decreto Ejecutivo N° 23 de 1998 la desarrol a. 5 Cifras provistas por la ONPAR a petición oficial de NRC en febrero de 2014.
6 En 2013, por ejemplo, de las 226 personas refugiadas reconocidas, 224 fueron colombianas y 2 cubanas.
7 http://www.acnur.es/PDF/Tendencias_Globales_2012_baja.pdf8 En Diciembre de 2013 se reconocieron como refugiadas las personas que estaban bajo la categoría de ‘Casos Especiales' con lo cual la tasa aumentaría aproximadamente al 38%.
9 El Crisol de Razas es un proceso de regularización migratoria extraordinario que se realiza hace varios años a nivel nacional, en determinadas fechas que establece el gobierno (el último en enero de 2014), generalmente 2 procesos anuales. Los requisitos (en base a las últimas resoluciones) son los siguientes: contar con un año o más de estadía en el país; los sel os de entrada en el pasaporte no deben tener más de 6 meses de salida entre uno y otro; no contar con trámite abierto por algún proceso de legalización ante el Servicio Nacional de Migración y acudir personalmente. Además se debe contar con los siguientes documentos: dos fotos, copia autenticada del pasaporte, declaración notarial jurada de responsabilidad de un residente permanente o nacional panameño, prueba de domicilio, record policivo. El valor del trámite depende de la nacionalidad de la persona a regularizar. Las nacionalidades con acuerdo de supresión de visado (como la colombiana) pagan USD 767, más USD 500 por el permiso de trabajo. El trámite otorga residencia temporal por 2 años y un segundo trámite la otorga por 10 años y todavía no hay una decisión gubernamental tomada respeto a que va a pasar una vez transcurridos los 10 años. 10 REPORTE DE NRC
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de irregularidad migratoria10 con riesgo de ser detenidas o deportadas.11 La mayoría de las personas refugiadas y solicitantes de la condición de refugiado se ubican en áreas urbanas del país. Sin embargo, existe en la zona fronteriza con Colombia (Comarca de Guna Yala y Provincia de Darién)12 un régimen especial que es el del Estatuto de Protección Temporal Humanitaria (PTH)13. El núcleo principal de las personas que componen este grupo corresponde a familias indígenas y afrodescen-dientes del departamento del Chocó en Colombia que a finales de los 90 huyeron de la intensificación del conflicto interno en la región. Estas personas están confinadas en la comunidad de acogida en la que fueron censadas (si las personas desean movilizarse deben solicitar un permiso justificado a la ONPAR).
Las Leyes N° 81 de 2011 y N° 74 de 2013 establecen los requisitos para que personas extranjeras bajo el estatuto PTH y refugiadas reconocidas que tengan tres años o más de estadía en el país puedan aplicar para la categoría de residente permanente en Panamá y en un futuro elegir la naturalización. A la fecha 407 personas colombianas (216 hombres y 191 mujeres) bajo el estatuto de PTH han solicitado a través de la ONPAR la residencia permanente ante el Servicio Nacional de Migración.
En la provincia de Darién se siguen registrando llegadas "gota a gota" de familias procedentes de localidades fronterizas. Sin embargo en los últimos años ha cobrado mucha importancia la frontera aérea panameña, ‘dado que el aeropuerto internacional de Tocumen se ha convertido en puerta de entrada de la mayoría de las personas solicitantes de la condición de refugiado en Panamá, que desde su llegada se asientan principalmente en áreas urbanas' (SJR 2013). Si sumamos este hecho con la regularización de las personas PTH en el Darién, podemos prever que en el futuro la población en necesidad de protección seguirá ubicándose en su mayoría en las grandes ciudades y requerirá solu-ciones con un enfoque urbano.
10 Según un Informe de la Universidad de Panamá (2010), el flujo migratorio masivo de colombianos a Panamá invisibiliza a aquel as personas necesitadas de protección internacional: ‘se puede establecer que desde el año 1999 al 2009 han ingresado a Panamá aproximadamente un total de 1,286.684 personas de nacionalidad colombiana (en calidad de visa de inmigrantes, permanencia definitiva, visitante temporal, prorroga de visa y naturalizados). Si de este grupo tomamos en cuenta los parámetros adecuados indicarían que un 15% (20- 25% según otros estudios) de estas personas que ingresan en el país permanecen en el mismo sin regresar a Colombia, adquiriendo entonces la categoría de indocumentado, podríamos estar hablando de un aproximado de 192.000 personas que un momento dado se ubican en la categoría de irregulares, si le restamos a estos números un aproximado del 10% que habría obtenido un status migratorio oficial en Panamá, nos ubicamos entonces en cifras estimadas a los 172.000 personas, de las cuales podría claramente decirse que entre un aproximado de 100.000 a 120.000 personas no han realizado actos consecuentes a legalizar su estatus migratorio en Panamá y es en este grupo en donde ubicamos a aquel as personas que consideramos se encuentran en la calidad de PNPI'.
11 La ley N° 3 de 2008 (artículo 93) instituye como una regla la detención y privación de la libertad de las personas extranjeras en albergues preventivos de corta estancia destinados a mantener a los extranjeros infractores de la legislación migratoria. En la actualidad en Ciudad de Panamá hay dos centros, uno masculino y otro femenino, y hay constancia de que en el os se encuentran detenidos no solo migrantes irregulares sino también personas bajo necesidad de protección internacional.
12 Principalmente: Jaqué, Piñas, Puerto Obaldía, Río Tuira (Yape, Boca de Cupe, El Real, Yaviza, La Palma), y comunidades indígenas de Alto Playona, Tortuga, Riocito.
13 El articulo N° 23 de la Ley N° 3 de 2008 define a los extranjeros bajo el estatuto PTH de la siguiente manera: son extranjeros bajo protección de la República de Panamá, los refugiados, asilados, apátridas y personas bajo el Estatuto Humanitario Provisional de Protección, que hayan ingresado en gran escala o individualmente al territorio nacional en busca de protección temporal, mientras esperan el retorno a su país de origen o su reasentamiento en un tercer estado.' REPORTE DE NRC 11
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3. ANÁLISIS DEL MARCO
12 REPORTE DE NRC
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Panamá ha ratificado la mayoría de convenios internacionales de derechos humanos, y según la Constitución vigente ‘la República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional' (art. 4). EN MATERIA DE PERSONAS
A nivel internacional, el marco normativo vigente en materia de refugiados se dispone principalmente en los siguientes instrumentos (ver Anexo 3): La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967 La Convención sobre el Estatuto de los Apátridas de 1961 Otros tratados internacionales: Convención Americana, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos con sus dos Protocolos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre Derechos del Niño y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación en contra de la Mujer; entre otros.
La legislación nacional en la materia se dispone principalmente en los siguientes instrumentos14: La Constitución de Panamá, que no hace referencia a refugiados sino que habla de nacionales y extranjeros, con una sola mención del artículo 14 a la necesidad de regular la inmigración en atención a los intereses sociales, económicos y demográficos del país.
La Ley N° 5 de 1977, que adopta la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967. El Decreto Ejecutivo N° 23 de 1998, que reglamenta la Ley N° 5 de 26 de 1977 y dicta nuevas disposi-ciones en materia de protección temporal por razones humanitarias. En su artículo quinto establece la definición de ‘refugiado' agregando el motivo de género. El Decreto Ley N° 3 de 2008, por la cual se adopta una nueva legislación migratoria y se crea el Servicio Nacional de Migración.
La Ley N° 25 de 2008, que establece con carácter excepcional los requisitos para que los refugiados y asilados puedan aplicar a la categoría migratoria de residente permanente.
El Decreto Ejecutivo N° 320 de 2008, que reglamenta el Decreto Ley N° 3 de 2008.
La Ley N° 29 de 2011, por la cual se aprueba la Convención para Reducir los Casos de Apatridia.
La Ley N° 81 de 2011, que establece con carácter excepcional los requisitos para que los extranjeros bajo estatuto PTH apliquen para la categoría de residente permanente. El Decreto N° 583 de 2012 que crea dentro de la categoría migratoria de residente permanente la sub categoría de residente permanente por reagrupación familiar en calidad de extranjeros con hijos panameños (no exclusivamente para refugiados).
La Ley N° 74 de 2013 que establece los requisitos para que todos los refugiados y asilados puedan aplicar a la categoría de residente permanente.
14 Ver el siguiente sitio web para referencia rápida: http://www.acnur.org/t3/recursos/bdl/
REPORTE DE NRC 13
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
Cabe destacar que en 1989 Panamá añadió el motivo de género a la definición de refugiado. Sin embargo, a diferencia de la mayoría de países latinoamericanos, no ha incorporado la Declaración de Cartagena de 198415 en su legislación.
Es importante aclarar que tanto las personas que solicitan el estatuto de refugiado como las personas a quienes ya se les ha otorgado, y también las que tienen el estatuto de PTH, se encuentran en condición migratoria regular frente al Estado. La Constitución Panameña no contempla diferencias de estatuto entre extranjeros que estén de manera legal en el país, pero sí contempla la posibilidad de trato difer-enciado entre ‘nacionales y extranjeros' en su artículo 20: ‘Los panameños y los extranjeros son iguales ante la Ley, pero ésta podrá, por razones de trabajo, de salubridad, moralidad, seguridad pública y economía nacional, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinadas actividades a los extranjeros en general. Podrán, asimismo, la Ley o las autoridades, según las circunstancias, tomar medidas que afecten exclusivamente a los nacionales de determinados países en caso de guerra o de conformidad con lo que se establezca en tratados internacionales' De manera complementaria al principio de igualdad, la Constitución desarrolla el principio de no discriminación en su artículo 19 ‘por razón de raza, nacimiento, discapacidad, clase social, sexo, religión o ideas políticas'.16 Sin embargo, a diferencia de constituciones como la de Ecuador17, en Panamá no existe un marco jurídico en materia de integración local que releve los aspectos propios para las personas refugiadas. En relación a las mujeres refugiadas en particular, en su informe de 2010 el Comité de la CEDAW ‘urge al Estado a proveer información en relación a grupos vulnerables de mujeres como las mujeres refugiadas (…)'.
En igualdad de condición migratoria regular, es importante distinguir al grupo de personas que han sido reconocidas como refugiadas de quienes se encuentran como solicitantes y las que están bajo el estatuto de PTH en virtud de la diferencia en el ejercicio de sus derechos. Todos los grupos mencionados en principio tienen derecho a que se respete el principio de non-refoulement, sin embargo solo las personas refu-giadas tienen derecho al trabajo y las personas PTH no tienen libertad de movimiento fuera de la localidad donde residen.
La falta de un permiso de trabajo durante todo el procedimiento de solicitud de la condición de refugiado deja expuestas a las personas a una situación de extrema vulnerabilidad, y el derecho al trabajo es 15 La Declaración de Cartagena extiende el concepto de refugio incluyendo a las personas que han huido de su país (. ) porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.
16 A pesar del principio de igualdad, no hay otra referencia en la Constitución sobre las políticas que el Estado debe formular y ejercer para alcanzar la igualdad entre mujeres y hombres y el texto contiene un lenguaje poco sensible al género.
17 La Constitución ecuatoriana no solo reconoce el derecho de asilo sino también establece algunas obligaciones estatales específicas para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas refugiadas.
14 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
la piedra angular para el acceso a una vivienda digna y a la comer-cialización de los productos de la tierra18. ‘Muchas de las personas refugiadas reconocidas optan por llevar adelante negocios rela-cionados con la venta al público de alimentos u otros productos, a través de la colocación de puestos cal ejeros, carritos de venta o ventas ambulantes' (SJR 2013). El inconveniente que se presenta es que la Constitución panameña establece que las ventas al por menor son solo para ‘panameños y extranjeros naturalizados' con más de tres años (art 293)19.
18 La ley no reconoce el derecho al trabajo hasta que haya una decisión formal por parte de la Comisión de Elegibilidad de otorgar el Estatuto de Refugiado a la persona solicitante.
19 El artículo 293 de la Constitución viola lo establecido en la Convención de Ginebra del 59 (artículo 18) en relación al trabajo por cuenta propia: ‘todo Estado Contratante concederá a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tal Estado el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido en las mismas circunstancias generalmente a los extranjeros, en lo que respeta al derecho de realizar trabajos por cuenta propia en la agricultura, la industria, la artesanía y el comercio y de establecer compañías comerciales e industriales'. REPORTE DE NRC 15
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
EN MATERIA DE VIVIENDA
El derecho internacional de los derechos humanos reconoce el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado, incluida una
vivienda adecuada. Estos derechos están consagrados en varios docu-
mentos internacionales, como la Declaración Universal de los Derechos
Humanos (artículos 17 y 25); el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos (artículo 17); el Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (artículo 11) y la Convención de
la ONU sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer (CEDAW, artículos 13 a 16) , entre otros20.
El Comité de las Naciones Unidas de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) ha subrayado que el derecho a una vivienda adecuada no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Las características del derecho a una vivienda adecuada están definidas principalmente en la Observación General Nº 4 (1991) del Comité sobre el derecho a una vivienda adecuada y en la Observación General Nº 7 (1997) sobre desalojos forzosos. Para que la vivienda sea adecuada, debe reunir los siguientes criterios: La seguridad de la tenencia: la vivienda no es adecuada si sus ocupantes no cuentan con cierta
medida de seguridad de la tenencia que les garantice protección jurídica contra el desalojo forzoso, el
hostigamiento y otras amenazas.
Disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones e infraestructura: la vivienda n es adecuada
si sus ocupantes no tienen agua potable, instalaciones sanitarias adecuadas, energía para la cocción, la
calefacción y el alumbrado, y conservación de alimentos o eliminación de residuos.
Asequibilidad: la vivienda no es adecuada si su costo pone en peligro o dificulta el disfrute de otros
derechos humanos por sus ocupantes.
Habitabilidad: la vivienda no es adecuada si no garantiza seguridad física o no proporciona espacio
suficiente, así como protección contra el frío, la humedad, el calor, la lluvia, el viento u otros riesgos para
la salud y peligros estructurales.
Accesibilidad: la vivienda no es adecuada si no se toman en consideración las necesidades específicas
de los grupos desfavorecidos y marginados.
Ubicación: la vivienda no es adecuada si no ofrece acceso a oportunidades de empleo, servicios de
salud, escuelas, guarderías y otros servicios e instalaciones sociales, o si está ubicada en zonas contam-
inadas o peligrosas.
Adecuación cultural: la vivienda no es adecuada si no toma en cuenta y respeta la expresión de la
identidad cultural.
20 Otros tratados internacionales de derechos humanos que reconocen el derecho a una vivienda adecuada: Convenio Nº 117, de 1962, de la Organización Internacional del Trabajo sobre política social (normas y objetivos básicos), art. 5 2). Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, de 1965, art. 5 e) ii ). Convención sobre los Derechos del Niño, de 1989, arts. 16 1) y 27 3). Convenio Nº 169, de 1989, de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, arts. 14, 16 y 17. Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, de 1990, art. 43 1) d). La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad de 2006, arts. 9 y 28. 16 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
Para el ex Relator Especial de las Naciones Unidas, el Sr. Kothari, la realización del derecho a la vivienda está íntimamente ligado a la real-ización de otros derechos humanos fundamentales, como el derecho a la vida, el derecho a la protección de su vida privada, de su familia y de su domicilio, el derecho a no estar sometido a tratos inhumanos o degradantes, el derecho a la tierra, el derecho a la alimentación, el derecho al agua y el derecho a la salud. También insiste en el hecho de que la realización de este derecho va unida al respeto de los principios fundamentales de la no discriminación y la igualdad entre hombres y mujeres21, y dedicó un estudio a "la igualdad de las mujeres en materia de propiedad, de acceso y de control hipotecario y la igualdad en el derecho a la propiedad y a una vivienda adecuada" 22.
A nivel internacional el único instrumento que determina obligaciones a los Estados de manera específica en relación al derecho a la vivienda de las personas refugiadas es la Convención de Ginebra de 195123. En su artículo 21 establece lo siguiente: ‘en materia de vivienda y en la medida en que esté regida por leyes y reglamentos o sujeta a la fiscalización de las autoridades oficiales, los Estados Contratantes concederán a los refugiados que se encuentren legalmente en sus territorios el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido generalmente en las mismas circunstancias a los extranjeros'. Cabe reiterar que las personas refugiadas son titulares del derecho a la vivienda y por lo tanto el Estado de Panamá tiene la obligación de garantizar este derecho. Una interpretación restrictiva de este artículo con su referencia a ‘refugiados que se encuentren legalmente en sus territorios' podría limitarse a las personas que han sido reconocidas oficialmente bajo tal estatuto por el Estado y dejar por fuera a solic-itantes, personas PTH y demás personas en necesidad de protección internacional. Según el artículo 11724 de la Constitución panameña estas diferencias no tendrían razón de ser ya que se extiende ‘el goce de este derecho social a toda la población'; si acaso establece alguna distinción entre grupos poblacionales se refiere a ‘los sectores de menor ingreso'. La Ley N° 61 de 2009 reorganiza el Ministerio de Vivienda, creado por la Ley N° 9 de 1973 y que pasa a llamarse Ministerio de Vivienda y Ordenamiento 21 Cf. Informes anuales del Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la vivienda presentados a la Comisión de Derechos Humanos (de 2001 a 2005) y al Consejo de Derechos Humanos (desde 2006) respectivamente, E/CN.4/2001/51, E/CN.4/2002/59, E/CN.4/2003/5, E/CN.4/2004/48, E/CN. 4/2005/48, E/CN.4/2006/41, A/HRC/4/18, http://ap.ohchr.org/documents/dpage_s.aspx?s=35 22 Cf. E/CN.4/2006/118. Este estudio analiza los principales obstáculos como ‘la violencia contra la mujer, las normas culturales y sociales discriminatorias, las leyes discriminatorias sobre la familia o la persona, la discriminación múltiple, la privatización y el coste inasequible de la vivienda para la mujer, o el modo en que los desastres naturales, los desalojos forzosos y el VIH/SIDA afectan a las mujeres'.
23 Los "Principios Pinheiro" establecen el derecho de los refugiados a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente en su país de origen (Principio 2).
24 ‘El Estado establecerá una política nacional de vivienda destinada a proporcionar el goce de este derecho social a toda la población, especialmente a los sectores de menor ingreso'.
REPORTE DE NRC 17
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Territorial (MIVI), bajo el cual está la Dirección de Desarrol o Social (entre otras) y varios programas que permiten la adquisición de vivienda (ej. Fondo Solidario, Piso y Techo, Préstamos de Materiales, etc.). La ley N° 61 tiene por objeto establecer una Política Nacional de Vivienda y Ordenamiento Territorial según lo consagrado en el artículo 117 de la Constitución. Otra entidad del Estado que guarda relación con el goce del derecho a la vivienda es el Banco Hipotecario Nacional25. Sin embargo, a pesar de que gran parte de la población PNPI calificaría bajo el criterio de ‘sectores de menor ingreso', no acceden a créditos hipotecarios ni a programas de vivienda social si no tienen su estatus de refugiados o migratorio en orden26. Tampoco existen oportunidades específicas para mujeres, a pesar de que la Ley N° 4 de 1999 sobre la Igualdad de Oportunidades menciona la necesidad de ‘facilitar el acceso de las mujeres a los proyectos de vivienda decorosa, ya que sus ingresos son menores' (art.4). 25 La banca privada y las del Estado (Banca Nacional o Caja de Ahorros) también tienen incentivos para la compra y construcción de vivienda.
26 En su artículo 27 la ley de vivienda establece que los extranjeros residentes con más de 5 años podrán acceder al Fondo de Ahorros. 18 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
EN MATERIA DE TIERRA Y
PROPIEDAD
El derecho a la tierra no está definido de manera explícita en el derecho
internacional pero se puede derivar de otros derechos humanos,
incluido, pero no solamente, el derecho a la propiedad. La Declaración
Universal de Derechos Humanos en su artículo 17 establece que ‘toda
persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente'.
El derecho a la propiedad incluye la tierra, ya sea para construir una
vivienda o para cultivar.
La Convención de Ginebra de 195127 no se refiere de manera expresa al derecho a la tierra pero al igual que en otros instrumentos internac-ionales puede estar asociado con el ejercicio del derecho a la propiedad (artículo 13): ‘ Los Estados Contratantes concederán a todo refugiado el trato más favorable posible y en ningún caso menos favorable que el concedido generalmente a los extranjeros en iguales circunstancias, respecto a la adquisición de bienes inmuebles y otros derechos conexos, arriendos y otros contratos relativos a bienes muebles e inmuebles'. Este artículo complementa el artículo 21 de la Convención en la medida que para acceder a vivienda o tierra las personas refugiadas requieren adquirir bienes muebles o inmuebles, arrendarlos o efectuar otro tipo de contrataciones.
Además, el marco jurídico internacional establece el derecho espe-cifico de acceso a la tierra de ciertos grupos particulares: los pueblos indígenas ( Convenio No 149 de la OIT – aunque Panamá no lo ha rati-ficado) y las mujeres (en la CEDAW). La Constitución de Panamá, en su artículo 125, determina el correcto uso de la tierra agrícola como ‘un deber del propietario para con la comunidad' y en el artículo 126 establece ‘las actividades que el Estado desarrol ara para dar cumplimiento a los fines de la política agraria'28.
27 Los "Principios Pinheiro" establecen el derecho de los refugiados a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio de que hayan sido privados arbitraria o ilegalmente en su país de origen (Principio 2) 28 -Dotar a los campesinos de las tierras de labor necesarias y regular el uso de las aguas.
-La Ley podrá establecer un régimen especial de propiedad colectiva para las comunidades campesinas que -Organizar la asistencia crediticia para satisfacer las necesidades de financiamiento de la actividad agropecuaria y, en especial, del sector de escasos recursos y sus grupos organizados y dar atención especial al pequeño y mediano productor; -Tomar medidas para asegurar mercados estables y precios equitativos a los productos y para impulsar el establecimiento de entidades, corporaciones y cooperativas de producción, industrialización, distribución y consumo; -Establecer medios de comunicación y transporte para unir las comunidades campesinas e indígena con los centros de almacenamiento, distribución y consumo; (…) -Estimular el desarrol o del sector agrario mediante asistencia técnica y fomento de la organización, capacitación, protección, tecnificación y demás formas que la Ley determine; (. ) La política establecida para el desarrol o de este Capítulo será aplicable a las comunidades indígenas de acuerdo con los métodos científicos de cambio cultural'.
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En relación a las comunidades indígenas, en su artículo 127, la Constitución determina lo siguiente: ‘el Estado garantizará a las comunidades indígenas la reserva de las tierras necesarias y la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social. La Ley regulará los procedimientos que deban seguirse para lograr esta finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la apropiación privada de tierras'. La Constitución panameña tiene una limitación y es que en su artículo 291 establece que las personas extranjeras ‘no podrán adquirir la propiedad de tierras nacionales o particulares situadas a menos de diez kilómetros de las fronteras'. Esta limitación esta sostenida en razones de seguridad por el estado panameño. Dentro de las normativas en materia de tierra cabe destacar que en 2012 entra en vigor el nuevo Código Agrario (Ley N° 55 de 2011) que tiene como fundamento regular la actividad agraria, las empresas y los contratos agrarios y el aprovechamiento sostenible del suelo. Todavía está vigente la Ley N° 37 de 1962, que se conocía hasta 2012 como Código Agrario y que tiene como fundamento la distribución de la tierra cuando hay una dedicación de actividad agraria. En su artículo 58 establece una serie de prioridades para la adjudicación de parcelas de terreno a cualquier título y solo en último puesto (i) aparecen ‘los extranjeros residentes en el país o inmigrantes que sean agricultores o criadores'. Para costas e islas existe la Ley N° 80 de 2009. En ninguna de las leyes mencionadas se reconoce de manera explícita el rol de la mujer como productora agraria o ningún otro aspecto rela-cionado con el acceso a la tierra por parte de las mujeres. Donde sí se reconoce este rol y se enfatiza el acceso a derechos y, entre el os, el derecho a la tierra, el crédito29 y la tecnología, es en la Ley de Igualdad de oportunidades (Ley N° 4 de 1999, artículo 6). En la las Leyes N° 68 de 2001 y N° 24 de 200630 sobre la regularización y titulación masiva de tierras se reconoce la posibilidad de la titulación conjunta de la tierra (art. 10): ‘Los miembros de una familia podrán solicitar la titulación conjunta de la tierra, a través de uno o ambos cónyuges, o de los miembros de una unión de hecho de personas legalmente capacitadas para contraer matrimonio conforme a la ley' Finalmente cabe mencionar la Ley N° 72 de 2008 establece el proced-imiento especial para la adjudicación de la propiedad colectiva de tierras de los pueblos indígenas que no están dentro de las comarcas.
29 El Banco de Desarrol o Agropecuario es el encargado de facilitar el crédito para el desarrol o de la actividad agraria, particularmente para personas de escasos recursos.
30 Primera experiencia piloto con el Proyecto de Desarrol o Sostenible del Darién. 20 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
4. ANÁLISIS DE LOS
PRINCIPALES VACÍOS DE
PROTECCIÓN PARA LAS
PERSONAS PNPI EN EL ACCESO
A LA TIERRA Y LA VIVIENDA
REPORTE DE NRC 21
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Aunque los derechos de las mujeres y los hombres en necesidad de protección internacional a la vivienda, la tierra y/o la propiedad están garantizados por medio de instrumentos internacionales, ocurre que su aplicación se ve debilitada por las prácticas y patrones discriminatorios existentes. Según el diagnóstico participativo de ACNUR (2010), ‘los refugiados reconocidos, solicitantes y personas bajo el estatuto PTH, identifican como causa principal de la falta de acceso efectivo a derechos humanos básicos el desconocimiento por parte de instituciones públicas, privadas y la población en general, sobre su condición y los derechos comprendidos en el a, incluyendo derechos económicos, sociales y culturales.' En materia particularmente de vivienda, las dificultades de las personas PNPI para acceder a una vivienda adecuada hay que enmarcarlas en un contexto de gran déficit habitacional, especialmente en el área metro-politana de Ciudad de Panamá y Colón por razón de migración interna. Sin embargo, para las personas PNPI las dificultades incrementan por falta de documentación, falta de trabajo que permita hacer frente a un pago mensual y respaldar el contrato de arriendo, falta de acceso al crédito y a los programas de vivienda social, desconocimiento del contexto y de los mecanismos e instituciones existentes, y la discrimi-nación generalizada hacia la población colombiana PNPI: A nosotros nos tachan de narcotraficantes o guerril eros', dicen el os, ‘Y a nosotras nos dicen que "somos quitamaridos y prostitutas', dicen ellas.31 (testimonios de grupo focal en Ciudad de Panamá) 4.1 Dificultades de las personas PNPI de acceder a una vivienda adecuada según los criterios del Comité del DESC ‘Tener casa no es riqueza, pero no tenerla sí es mucha tristeza' (refugiada en Ciudad de Panamá) i. Seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y
vivienda
La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra y la vivienda implica una garantía de protección contra desalojos forzosos, amenazas u otras contingencias. Para las personas que l egan a la ciudad o que necesitan cambiar de vivienda el problema es encontrar un cuarto o una casa para arrendar (en la mayor parte de casos se trata de subarriendo): ‘Cuando llamamos a los anuncios clasificados nos contestan directamente ‘extranjeros no', si somos colombianas con más ganas nos lo niegan y si tenemos 31 ‘Las mujeres refugiadas consultadas expresan sentirse estigmatizadas debido a su nacionalidad y su sexo, lo cual indica una doble discriminación. Esto se manifestó sobre todos por las nacionales colombianas urbanas. Indican haber sufrido este tipo de agresiones por parte de agentes policiales, servidores del transporte público, entre otros' (ACNUR 2010).
22 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
hijos aun peor' (refugiada en Ciudad de Panamá). La mayoría se instalan en alguna pensión (a veces con el apoyo de Cruz Roja y SJR) hasta que encuentran algo mejor llegando a mudarse hasta cuatro veces al año, lo cual causa mucha angustia por no poder establecerse en ningún lado: ‘La lucha mía en este momento es buscar donde vivir' (refugiada en Ciudad de Panamá).
Las personas que no encuentran vivienda o no pueden pagar el arriendo recurren a la compra informal de lotes de invasión en propiedad privada o estatal en áreas semiurbanas y barrios marginales alrededor de la ciudad, a pesar del riesgo de desalojo. Según un funcionario de MIVI, ‘primero debería haber un ordenamiento territorial para que luego las personas accedieran a su vivienda y se asentaran en zonas adecuadas, pero se resuelve a la inversa'. La amenaza de desalojo también es un problema en apartamentos privados y pensiones para las personas que no logran pagar el arriendo en la fecha indicada: ‘No había cumplido la fecha cuando la dueña ya me estaba echando de la casa porque se la había alquilado a otras personas' (refugiada en Ciudad de Panamá). El desalojo puede conl evar situaciones de mendicidad, como el de un señor participante en un grupo focal en la Ciudad de Panamá que dijo haber tenido que dormir ‘en la terminal de transporte, en las escaleras de la pensión, y frente a la Cámara de Comercio'. Cabe mencionar que a veces la persona que realiza la expulsión o amenaza de expulsión es la pareja o familiar de la persona afectada, situación que afecta particularmente a las mujeres REPORTE DE NRC 23
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casadas con panameños. En ocasiones, para evitar estas situaciones la mujer se ve obligada a tolerar situaciones de violencia doméstica por no tener otro sitio donde vivir (ver estudio de caso sobre Flor, pseudónimo utilizado para protección de la identidad).
ESTUDIO DE CASO 1
FLOR
Flor tiene cédula panameña.
ajenas). Cuando su esposo vio Llegó de Colombia hace 13 que había conseguido un terreno años y trabajaba como alter- quiso volver con el a. A través nadora en un bar. Al dueño tenía de su tía el esposo consiguió que pagarle $10 cada vez que un préstamo de $5.000 y entraba con un hombre al cuarto, construyeron la casa de bloque y y $500 para salir de al í. A los zinc. Una vez al pegarla le dislocó 6 meses conoció a un hombre la columna y Flor tuvo que dejar que le ayudó a pagar ese dinero el trabajo como surtidora de y al cabo del año se casó con él. almacén, como había trabajado 6 Vivieron en casa de su suegra años todo el dinero de la liqui- con las hermanas de él y todo fue dación ‘lo metió en la casa'. Al í muy bien, hasta que empezaron viven ahora con sus 5 hijos, ‘pero a vivir el os dos solos. Él empezó los mayores al ver tanta pelea a golpearla. 'Hasta un día que la todo el día se fueron de la casa'. echó de la casa y le tiró $500 al Flor quiere separarse pero tiene suelo para que se comprara un miedo que él le quite la casa y bil ete de vuelta a Colombia. Flor los hijos. ‘Me trata de perra, me buscó entonces un lote en un dice que nunca dejé de ser una terreno de invasión y pagó $150, perra, y quiere vivir pegándome, aún sabiendo que en cualquier antes yo claudicaba y dejaba momento el dueño quiere que me pegara pero ahora ya no recuperar esas tierras y saca a puedo dejar que me pegue más todos los ‘precadistas' (personas y le grito, hasta le he sacado un que se meten en propiedades En el Darién y en Guna Yala, en cambio, se puede constatar que la mayoría de PNPI tienen vivienda propia, ya sea cedida por la Corregiduría, por personas de la comunidad o por el cacique en zonas dentro de comarcas indígenas, o incluso en algunos casos comprada (a nombre de una persona familiar o amiga panameña). En la mayoría de casos las personas guardan un recibo de compra o un documento de medición de la vivienda firmado en la Corregiduría, aunque la certificación según un funcionario del MIVI sería ‘irregular o imperfecta' ya que no corresponde a la Corregiduría emitir certificaciones de derechos posesorios32. Sólo con un proceso de prescripción adquisitiva pasaría la vivienda a ser de propiedad plena. A pesar que la falta de legalidad de los documentos no sea fuente de mayor preocupación diaria entre las personas entre-vistadas, en caso de amenaza por desastre natural (i.e. inundaciones como la del 2010 en las comunidades del río Tuira) o posibles desalojos 32 Antes correspondía a la Dirección de la Reforma Agraria pero desde la creación de la ANATI se han integrado los diferentes mecanismos bajo una misma autoridad: Reforma Agraria, Dirección de Catastros, Programa Nacional de Titulación de Tierras, Instituto Geográfico, etc 24 REPORTE DE NRC
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(i.e. potencial ampliación futura del aeropuerto de Jaqué que afectaría el barrio de la Independencia) las personas sienten cierta inseguridad sobre la tenencia y los mecanismos de compensación.
En cuanto al acceso a la tierra la mayoría de personas PTH que cultivan tierras (en su mayoría hombres aunque también algunas mujeres cultivan y ayudan con la recolección de la cosecha) lo hacen en tierras prestadas, sin que el concepto de préstamo tenga ningún fundamento legal. Ningún PTH cuenta con documentos de propiedad o de derechos posesorios: ‘Los lugareños han prestado sus tierras para que lo tengan limpio y ellos no les cobran ni en efectivo ni en productos' (CEALP 2013, Anexo 7 y consultar estudio para mayor detal e). Los inconvenientes expresados por los agricultores PTH son los siguientes: lejanía de las tierras de cultivo con lo cual muchos hombres salen para varios días antes de regresar a casa; necesidad de solicitar permiso a la ONPAR y mostrarlo al personal de SENAFRONT cada vez que se va a cultivar; miedo en algunas zonas rojas donde se dice que hay infiltración de grupos irregulares colombianos; poca fertilidad de algunas tierras cedidas por la comunidad -por ejemplo en Vista Alegre-; restricciones a la hora de plantar árboles (plátanos, guayabas etc.) y cultivo exclusivo de arroz, ñame y yuca; falta de comercialización de los productos cosechados debido al aislamiento de las comunidades y la falta de documentación para movilizarse y vender el producto. Los pocos agricultores que llegaron a comprar tierras lo hicieron a nombre de familiares o conocidos panameños, esperando una vez obtengan la residencia permanente poder regularizar la situación sin conflictos personales: ‘mi papá compró el terreno a nombre de mi tío que es panameño pero hay que tratarle siempre bien para que no se le ocurra venderlo' (PTH en Yaviza).
La seguridad de la tenencia concierne también las viviendas y tierras que las personas PNPI dejaron en Colombia, aunque eso sería materia de otro estudio (CCJ 2012). Muchas personas declararon su voluntad de aplicar a los beneficios de la Ley de Victimas y Restitución de Tierras (Ley 1448 de 2011) pero admitieron un desconocimiento de los mecanismos para hacer valer su voz y sus derechos. ii. Disponibilidad de servicios, materiales, instalaciones
e infraestructura
Las casas de las personas PNPI se caracterizan por una falta de acceso a uno o más servicios básicos. En zonas urbanas hay más provisión de servicios, pero las personas que se asientan en áreas de invasión o en las llamadas ‘casas condenadas' (declaradas no habitables por el Estado) a menudo carecen de agua potable, luz y electricidad o el servicio es interrumpido y/o deficiente (ej. falta de presión del agua)33. Para las personas que subarriendan cuartos en casas compartidas el problema mayor es el baño o la letrina compartida, a veces incluso fuera de la vivienda lo cual añade un factor vulnerabilidad especialmente para las mujeres.
33 Las empresas privadas que operan los servicios exigen normalmente la regularización y legalización de los asentamientos como condición previa a la instalación de las infraestructuras básicas.
REPORTE DE NRC 25
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En zonas rurales los servicios varían en cada comunidad: en Jaqué la mayoría de personas tienen luz y pagan una factura mensual; en Yaviza las viviendas que se alejan del centro no tienen luz y utilizan lámparas de keroseno; en Puerto Obaldía una iniciativa local para recolectar impuestos para hacer funcionar la planta fracasó y el servicio es inestable por lo cual pocas personas PTH pueden sufragar los gastos de tener una planta propia34 y utilizan velas. En cuanto al agua ninguna comunidad focalizada tiene agua potable: ‘Hasta camarones me han salido de la cañería', comentaba una refugiada en Jaqué; en Boca de Cupe ni siquiera tienen acueducto y recogen agua del rio Tuira en bidones. Para la cocina en algunas zonas rurales todavía se utiliza la leña, o se alterna con el gas cuando éste se acaba y no hay dinero para reponer la botella.
Otro problema grave es la falta de alcantaril ado o alcantaril ado defi-ciente, incluso en ciudades como Colón: ‘nunca había visto tanto excremento flotando por la cal e', se quejaba un refugiado en Colón. En las zonas rurales la tradición es construir fosas sépticas individuales, o como comentaban en Puerto Obaldía ‘ir para el monte'. En cuanto a recolección de basuras sólo existe en las ciudades, mientras en los pueblos la tradición es cavar huecos alrededor de la casa, quemar y enterrar los desechos, separando los orgánicos para abono pero sin más conocimientos de reciclaje. En Jaqué y Puerto Obaldía hubo una experiencia exitosa por parte del centro de salud al recolectar las basuras y utilizarlas para el rel eno de la pista del aeropuerto, sin embargo terminado el proyecto no hubo otras réplicas. La falta de saneamiento básico tiene serias consecuencias para la salud y la integridad física de las personas, como parásitos en el estómago entre la mayoría de los niños y las niñas en zonas rurales. Para las mujeres, tradicionalmente a cargo de las tareas domésticas, la carga de trabajo aumenta significativamente cuando los servicios son deficientes o inexistentes.
La vivienda no es adecuada si su costo pone en peligro o dificulta el disfrute de otros derechos humanos por sus ocupantes. En Ciudad de Panamá y Colón el precio del arriendo es alto. La mayoría de personas PNPI, sobre todo las que llegan solas, prefieren ubicarse en zonas céntricas de Ciudad de Panamá aunque lleguen a pagar 150-200 dólares mensuales por un cuarto (ej. Rio Abajo, 5 de Mayo, Los Andes, Casco Antiguo, etc.). Las familias buscan en zonas más alejadas como Arraiján, Chorrera o Veracruz donde las viviendas son más espaciosas pero no bajan de los 300-500 dólares: ‘Por el mismo precio que pago, en Colombia tendría una mansión' (refugiada en Ciudad de Panamá). Muchas personas testimonian que por ser colombianas y por no tener una carta de trabajo o una ficha salarial como se exige en los contratos de arriendo, pagan arriendos más caros, les piden dos o tres depósitos 34 Coste de una planta en Puerto Obaldía: generador de 3,5 Kw por $400 más el transporte, el galón de gasolina cuesta $7 y dura 4 horas, lo cual hace que mensualmente con aceite y combustible el coste supere los $250.
26 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
en lugar de uno y no se cumple con las condiciones estipuladas en el contrato. Las personas PNPI no tienen confianza para denunciar abusos en el arriendo a ninguna entidad estatal: ‘Cuando fui a la Corregiduría a denunciar la no renovación del contrato me dijeron que si quería me citaban para hacerme subir escaleras pero que frente a un panameño no tenía nada que hacer' (refugiada en Ciudad de Panamá). A los altos costes del arriendo se suma la precariedad y la inseguridad del empleo en el sector informal de la economía: intermitencia del trabajo, falta de estabilidad laboral, y ausencia de seguridad social hacen parte de la realidad de la mayoría de personas PNPI. ‘Las mujeres se ven afectadas más frecuentemente por la informalidad laboral, ya que los hombres consiguen trabajos en la economía formal donde por riesgo de inspecciones los jefes les facilitan los papeles' (entrevista a consultora de OIM). Además, puesto que el cuidado de los hijos y las hijas y las tareas domésticas recaen casi exclusivamente en las mujeres resulta más difícil para el as llegar a ocupar un empleo formal, por lo que la mayoría se dedican al servicio doméstico, la preparación de comida y el comercio ambulante y en zona rural muchas venden chance (lotería). Algunas hasta han recibido denuncias de los vecinos por ‘abandonar' a sus hijos/as en casa cuando salen a trabajar. La vivienda, en muchos casos, hace a la vez de negocio (tienda de
abastos, tal er de joyería o ebanistería, preparación de empanadas y
comida para l evar etc.) y constituye la única fuente de ingresos para las
personas, sobre todo para las mujeres. La inseguridad de la tenencia, la
falta de servicios y la precariedad impactan entonces la economía de las
personas PNPI (ver estudio de caso sobre Enilda). La vivienda puede
convertirse a veces en fuente de gastos más que de ingresos al tener
que hacer reparaciones o utilizar más electricidad para compensar la
precariedad y oscuridad de la casa.
REPORTE DE NRC 27
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
agujeros por donde se colaba el agua de la lluvia', ‘en los techos de ESTUDIO DE CASO 2
paja anidaban ratas y otros animales', ‘el suelo se ensuciaba con polvo Enilda es refugiada. Llegó a una puede hacer la ampliación que y barro y dificultaba la limpieza', ‘las maderas estaban carcomidas por comunidad del rio Tuira hace quisiera, ni por un lado ni por el el comején', ‘a veces había que hacer la comida fuera para no l enar la cinco años con su madre, sus otro porque la vecina del otro casa de humo', etc. Todo esto favorece la acumulación de bacterias y hermanos y sobrinos. Compro un lado dice que si fuera a vender lo virus que provocan enfermedades en personas adultas y menores, terreno para montar una fonda y vendería a otra persona porque ademas de riesgos contra la integridad fisica de las personas cuando una tienda en el mismo negocio, Enilda ‘no tiene por qué estar las casas apuntaladas con madera y las casas condenadas sufren lo midieron y en la Corregidoría comprando en este país como si derrumbamientos totales o parciales. Además, como las mujeres le dieron un papel a nombre suyo esto fuera tierra de el os'. Enilda tienden a asumir el rol de cuidadoras, las enfermedades en el seno del pero sin establecer la cantidad se siente discriminada. Incluso los hogar aumentan su carga de trabajo doméstico. de metros cuadrados ni el precio vecinos la denunciaron a la policía pagado. En lugar de marcar bien por no tener carnet de salud, y los límites de la propiedad la ya venían directos a cerrarle el marca fue un palo de guanábano, negocio cuando el a pudo probar y el palo se perdió. Ahora el que si tenía el carnet. También vecino dice, entre escándalos le han puesto problemas con la e insultos contra el a y su patente, otros negocios pueden mama, que la parte de tienda operar de manera conjunta, del negocio está en su terreno por ejemplo cantina y tienda, y cuando Enilda va a buscar al pero a el a le han exigido dos Corregidor que en su momento patentes por separado. El a hizo firmo el recibo de compra su una primera patente a nombre respuesta es que él se lo vendió de un señor panameño porque pero que no se acuerda por ella no tiene cedula panameña, donde, y el nuevo Corregidor el fue preso así que le pidió dice que si el vecino dice que a otra señora panameña. Un es de él así será. A Enilda le abogado de una organización de tocó sacar unos postes que la sociedad civil panameña le dijo había hecho poner alrededor del que podría ayudarla, cobrándole negocio y pagado por los mismos más de $200, pero luego le Varios autores han señalado los vínculos que existen entre condiciones dos días de jornal. En cambio llamo diciendo que sin cédula de habitabilidad inadecuadas, hacinamiento y violencia doméstica: ‘las cuando caen los cocos de la panameña no podía hacer nada. malas condiciones de habitabilidad, al generar privaciones, tensiones, palma del vecino en su techo a Ahora Enilda vive con la preocu- estrés y frustraciones en el hogar, aumentan el riesgo de violencia intra- él no le obligan a cortar el árbol, pación que le cierre el negocio, familiar' (Red Hábitat, porque según el Corregidor si y aun y así dice que ‘después Enilda sabía que la palma estaba de todas las inconveniencias, 2010: 17). Al abordar el tema de la violencia doméstica en los grupos focales al í ‘porque construyo tan cerca estamos bien porque aquí hay no hubo respuestas precisas, sin embargo en entrevistas individuales de la palma?' Enilda tampoco varias mujeres lo mencionaron y las psicólogas y trabajadoras sociales de varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan con regularidad con iv. Habitabilidad personas PNPI confirmaron que era un problema recurrente.
El componente ‘Habitabilidad' se refiere a las características estruc-turales de la vivienda. Las viviendas en zona rural cuentan con pisos de cemento, paredes de cemento o madera (se prefiere el primero porque la madera se daña mucho con la lluvia e insectos como el ‘comején') y El componente ‘Accesibilidad' exige que los programas de vivienda del techos de zinc en su mayoría, o de paja en algunos lugares como Puerto Estado faciliten el acceso a la vivienda a los grupos con menores ingresos. Obaldía. En zona urbana hay más variedad según la situación económica En Panamá, los programas del Ministerio de Vivienda (MIVI) excluyen de la persona y la ubicación, desde casas con material reciclado en en su totalidad a personas extranjeras con lo cual ninguna persona terrenos de invasión en San Miguelito a construcciones enteras en entrevistada se había beneficiado de ninguna ayuda estatal para su cemento en barrios más céntricos de Ciudad de Panamá o Colón.
vivienda. Algunas habían recibido donación de materiales por parte de Varias personas en los grupos focales comentaron que ‘el techo tenía organizaciones de la sociedad civil, Naciones Unidas y organizaciones 28 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
agujeros por donde se colaba el agua de la lluvia', ‘en los techos de paja anidaban ratas y otros animales', ‘el suelo se ensuciaba con polvo y barro y dificultaba la limpieza', ‘las maderas estaban carcomidas por el comején', ‘a veces había que hacer la comida fuera para no l enar la casa de humo', etc. Todo esto favorece la acumulación de bacterias y virus que provocan enfermedades en personas adultas y menores, ademas de riesgos contra la integridad fisica de las personas cuando las casas apuntaladas con madera y las casas condenadas sufren derrumbamientos totales o parciales. Además, como las mujeres tienden a asumir el rol de cuidadoras, las enfermedades en el seno del hogar aumentan su carga de trabajo doméstico. Varios autores han señalado los vínculos que existen entre condiciones de habitabilidad inadecuadas, hacinamiento y violencia doméstica: ‘las malas condiciones de habitabilidad, al generar privaciones, tensiones, estrés y frustraciones en el hogar, aumentan el riesgo de violencia intra-familiar' (Red Hábitat, 2010: 17). Al abordar el tema de la violencia doméstica en los grupos focales no hubo respuestas precisas, sin embargo en entrevistas individuales varias mujeres lo mencionaron y las psicólogas y trabajadoras sociales de varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan con regularidad con personas PNPI confirmaron que era un problema recurrente.
El componente ‘Accesibilidad' exige que los programas de vivienda del Estado faciliten el acceso a la vivienda a los grupos con menores ingresos. En Panamá, los programas del Ministerio de Vivienda (MIVI) excluyen en su totalidad a personas extranjeras con lo cual ninguna persona entrevistada se había beneficiado de ninguna ayuda estatal para su vivienda. Algunas habían recibido donación de materiales por parte de organizaciones de la sociedad civil, Naciones Unidas y organizaciones REPORTE DE NRC 29
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internacionales pero se quejaban que la ayuda no fue consistente ni suficiente. Las personas PNPI tampoco acceden a crédito para comprar, construir, refaccionar o ampliar una vivienda o un negocio. Las personas entre-vistadas se han informado en los bancos sobre los ‘remates' y quisieran poder acceder a las ofertas que venden casas de hasta 55.000 dólares a pagar en 15 años en la Ciudad de Panamá: ‘No pedimos que nos regalen nada, solo que nos den acceso al crédito para tener nuestra vivienda propia y nosotros nos comprometemos a pagar la mensu-alidad'. Los requisitos que se les exigen normalmente incluyen la ficha del seguro social, un trabajo fijo y una serie de años de residencia en Panamá, con lo cual muchas personas PNPI no califican. El resultado es que se ven obligadas a pagar alquileres muy elevados que pueden poner en peligro la satisfacción de ciertas de sus necesidades básicas además de vivir el estrés diario de recaudar suficiente dinero para que no les desalojen: ‘En la pensión me cobran $20 al día, si un día no trabajo me echan, y tengo que cuidar a mis tres hijas, ¿cómo hago? Sólo Dios lo sabe' (solicitante en Ciudad de Panamá).
En cuanto a tierras, varias personas PTH en Darién y Guna Yala expresaron la voluntad de comprar títulos de propiedad, realizar proyectos productivos y organizarse en cooperativas agrícolas para evitar que los intermediarios ‘se lleven todo el beneficio' (PTH en Yape). Para el o requieren acceso a préstamos, información adecuada sobre emprendimientos y comercialización y asesoría legal sobre los docu-mentos necesarios y el procedimiento a seguir para la titulación de tierras con la Autoridad Nacional de la Tierra (ANATI).
El componente ‘Hábitat' o ‘Ubicación' contempla las características del entorno inmediato de la vivienda (barrio, zona). Su realización implica que los hogares estén ubicados cerca del equipamiento necesario en materia de salud, educación, transporte, tránsito e iluminación. Las personas PNPI viven en general mezcladas con la población panameña, tanto en zonas rurales como urbanas. Sin embargo existen algunas concentraciones notorias en determinadas zonas (Barrio La Independencia, en Jaqué; Barrio La Bonguita, en Puerto Obaldía, etc.). En las ciudades la falta de recursos económicos obliga a muchas personas a vivir en las llamadas ‘zonas rojas' (ver estudio de caso de Luz), donde operan las pandil as y se registran altos índices de crimi-nalidad35: ‘huimos de las balaceras para ser recibidos en el centro de Colón con más balaceras', decía un refugiado. La falta de seguridad en el barrio, el alcoholismo, los asaltos, los robos y las balaceras generan temor entre la población PNPI, más aun donde no hay servicios de alumbrado público. Esto obstaculiza su participación en la vida pública (estudios, diversión, trabajo, activismo etc.), reduce 35 NRC 2012: En la ciudad de Colón operan al menos dieciséis pandil as – bandas delincuenciales, es decir, una por cada cal e que hay en esta ciudad. Todos los lugares se han vuelto peligrosos y las barriadas extra ciudad lo mismo, es donde suelen vivir los migrantes.
30 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
ESTUDIO DE CASO 3
Luz es refugiada, y su esposo y su esposo venden arepas en también. Llegaron hace siete la calle donde trabajan mujeres años a Panamá, y viven con sus colombianas en la prostitución cuatro hijos en un apartamento ‘y el as sólo quieren comida de un cuarto en Caledonia colombiana'. Luz tiene su permiso (centro). El cambio fue drástico. de trabajo y su carnet de salud, En Bucaramanga, Colombia, pero a veces la policía les ‘saca' vivían en un apartamento lujoso, y alegando que la venta al por aquí el barrio ‘es feo y el apar- menor es sólo para nacionales. tamento pequeño'. Pagan $150 Ahora el portón de entrada al y quisieran mudarse a otra zona edificio está roto: ‘Pánico tengo pero no se pueden permitir un de subir sola la escalera cuando arriendo más alto. El apartamento l ego por la madrugada, y le pido tiene luz, agua, teléfono, gas e a mi hija mayor que me espere Internet: ‘lo tuvimos que poner arriba'. Su sueño es montar un porque la niña grande no puede local de arepas en un centro salir después de las 6 de la tarde comercial, y ‘este año quiero 'El barrio es peligroso, hay la conseguir muchas cosas, porque banda de los Mom, pero Luz dice en 365 días se puede lograr que a el os les respetan porque son personas trabajadoras. Luz su confianza y autonomía y contribuye a su aislamiento en particular en el caso de mujeres y de personas de edad avanzada: ‘Aquí soy sola' (solicitante en Ciudad de Panamá). Como ya hemos visto anteriormente, la violencia doméstica hace que muchas mujeres PNPI no se sientan seguras ni en sus propias casas o teman por la seguridad de sus hijos e hijas. REPORTE DE NRC 31
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
ESTUDIO DE CASO 4
‘Aurora era PTH. ‘El día lunes matar pero nadie le creyó. El a iba a empezar a construir su estaba en la cocina, fritando propia casa con unas maderas plátano para la cena de los que ya tenía compradas, pero niños, cuando la apuñaló por la el domingo el muchacho que espalda. Al día siguiente la gente andaba con el a la mató', contaba del pueblo recaudó dinero para una vecina. Aurora le había dicho fabricar un ataúd y preparar el al muchacho que si continuaba entierro mientras unos vecinos robando y haciendo maldades ya estaban clavando la madera mejor se separaran porque el a de la casa para que nadie se la no quería que la mantuvieran con l evara. El cielo estaba nublado, dinero robado. Él se fue para la y la vecina explicaba que ‘aquí cantina y empezó a tomar ‘seco cuando matan a gente el tiempo con cerveza'. Decía que la iba a se pone triste'.
Todos los grupos focales han coincidido en denunciar el acoso por parte de la policía, particularmente del SENAFRONT en Darién y Guna Yala, encargada de brindarles seguridad y en algunos casos también ha habido acoso por parte de los vecinos. Algunas personas en Ciudad de Panamá denuncian casos de persecución: ‘Cuando fui a la ONPAR me encontré con dos paramilitares que yo misma había visto crecer en la Comuna 13 de Medellín; me puse de todos los colores y corrí para la cal e'. En cuanto a los equipamientos comunitarios, en las zonas rurales las personas nunca viven demasiado lejos, la limitación es que para acceder a educación secundaria y hospitales generales y especializados las personas deben movilizarse hacia centros urbanos. En el caso de las personas PTH requieren un permiso de la ONPAR y tienen que sufragar los gastos de avión o lancha donde no hay carretera (Jaque, Puerto Obaldía, comunidades del río Tuira): ‘Estamos presos como en Cuba' (PTH en Puerto Obaldía). El problema en las ciudades es la defi-ciencia cuantitativa y cualitativa de los medios de transporte público. En Colón, a pesar de la precariedad de las viviendas y la inseguridad en los barrios, las familias con hijos e hijas en edad escolar no pueden vivir en la zona rural por la falta y el coste del transporte: ‘Mi hija tenía que salir a las 4 de la mañana para ir a la escuela y los buses que pasaban iban l enos así que se quedaba esperando varias horas; lo mismo a la vuelta' (refugiada en Colón).
vii. Adecuación cultural
El componente de respeto a la cultura exige que las características internas y externas de la vivienda, así como su entorno, respondan a la identidad cultural de sus habitantes e incluya la tecnología sin sacrificar su cultura. En el Darién muchas personas provienen del otro lado de la frontera con
características geográficas similares e incluso relaciones de parentesco,
sobre todo entre las comunidades indígenas Embera-wounan, por lo
tanto las viviendas tienen un parecido con lo que los PTH dejaron atrás
(ver estudio de caso PTHs Wounan).
32 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
ESTUDIO DE CASO 5
En Vista Alegre las familias quejaban que el soldador no hizo PTH Wounan acogidas por un buen trabajo y las viviendas la comunidad wounan local no se sentían suficientemente construyeron sus casas con sólidas porque la soldadura materiales donados por CICR. A había cedido. Otra queja que se pesar de que la estructura tradi- expresaron los hombres partic- cional de la vivienda wounan es ipantes del grupo focal era que con el suelo levantado mediante los techos de zinc en lugar del palos de madera, el cacique techo tradicional de palma en recomendó que por falta de forma de cono para dejar pasar madera fina en los alrededores el el aire hacia que con el calor cemento sería más duradero. Los se acumulara el vapor y hubiera PTH construyeron sus viviendas con vigas de cemento pero se Muy diferente es la situación en Panamá y Colón, donde las personas que provenían de áreas rurales han tenido que adaptarse a viviendas urbanas típicamente de cemento y de varios pisos, incluso las personas PNPI que han migrado internamente de zonas rurales a la ciudad en busca de oportunidades de empleo y educación. La tecnología sí ha llegado a la mayoría de las viviendas de las personas PNPI por humildes que sean; en zonas rurales, la mayoría de casas cuentan con televisión y antena, pero hay limitaciones generales para la telefonía móvil y el Internet. En zonas urbanas hay la disponibilidad de servicios pero depende de los recursos económicos de cada persona, aunque la falta de movilidad por inseguridad en ‘barrios rojos' hace que algunas prioricen el Internet ya que no pueden salir después de las 18h (en Colón existe incluso un toque de queda para menores a partir de las 20h).
REPORTE DE NRC 33
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
5. MAPEO DE LA AYUDA
HUMANITARIA Y ASISTENCIA
ACTUAL HACIA LA PNPI EN
MATERIA DE ACCESO A LA
VIVIENDA Y LA TIERRA
34 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
El Estado de la República de Panamá no proporciona apoyo material a las personas PNPI, a pesar de que ni las personas solicitantes ni las personas PTH pueden adquirir un permiso de trabajo, acceder a un crédito bancario o postular para programas de vivienda social (dirigidos exclusivamente a la población panameña)36. Según funcionarios del MIVI, ‘mientras no se resuelva el problema del déficit habitacional existente no se va a poder encontrar una solución para las personas refugiadas'. De igual manera, no se identifica ninguna iniciativa por parte de la ANATI para facilitar el acceso a tierra de personas PNPI, y menos aún de mujeres dentro de esta población. Una refugiada en Ciudad de Panamá describía la falta de atención por parte de la entidades estatales en los siguientes términos: ‘sólo hace falta que nos echen tierra encima y nos entierren vivos'.
Son las organizaciones de la sociedad civil, las ONGs internacionales y las agencias del Sistema de Naciones Unidas (Anexo 8) las que proveen asistencia humanitaria para ayudar a las personas PNPI a establecerse, pero la misma es muy corta, no alcanza para todas ni todos y no genera soluciones duraderas. Es de constatar que así como las personas PTH y refugiadas en el Darién y Guna Yala son en su mayoría población beneficiaria de varios programas de asistencia humanitaria, en la ciudad las personas PNPI quedan más dispersas y los que se benefician de la asistencia son una minoría. En general, ‘los solicitantes sienten que se debe dar mayor difusión a los programas de apoyo (…) Indican que existen muchas personas que desconocen que pueden contar con la asesoría y apoyo de estas instituciones' (ACNUR, 2010). Algunas personas entrevistadas también se han sentido manipuladas por la asistencia, ya sea porque se les ha prometido ayudas que no se han materializado, porque ‘la distribución se hace a dedo entre sus amigos' (solicitante en Ciudad de Panamá), o porque la asistencia no fue correcta (por ejemplo en Darién Central se entregaron semillas demasiado tarde para el tiempo de siembra y ‘las 12.000 matas de ñame sembradas quedaron pequeñas'). Una PTH en Yaviza declaraba ‘nosotros no somos muñecos de trapo'. El Consejo Noruego para Refugiados (NRC) en Panamá mantiene un proyecto de información, orientación y asesoría legal para personas PNPI implementado por el Centro de Asistencia Legal Popular (CEALP) y cofinanciado por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR). En el marco del proyecto se ofrece asistencia legal gratuita para acceder al procedimiento de determinación de la condición de refugiado y acompañamiento en el ejercicio de los derechos básicos en el país de acogida. Adicionalmente NRC trabaja con la ONPAR en la implementación de la Ley No 81 de 2011, en la gestión de la base de datos de la institución y en la expedición de la docu-mentación para las personas solicitantes de la condición de refugiado. Asimismo NRC apunta al fortalecimiento de capacidades de las autor-idades locales realizando capacitaciones sobre el marco legal en materia de asilo y promueve la integración local como solución duradera a través de acciones de incidencia. REPORTE DE NRC 35
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
En zona urbana, el Servicio Jesuita para Refugiados (SJR) y la Cruz Roja Panameña apoyan a las personas PNPI con el pago del primer arriendo con un monto aproximado de $ 100/200. No se cuenta aún con una red de información respecto a lugares disponibles para arriendo, sin embargo Cruz Roja mantiene los contactos de arrenda-tarios previos y SJR intenta ‘generar una cadena de solidaridad que involucre la búsqueda de lugar a aquel as personas compatriotas que ya están instaladas, sin embargo no siempre da resultados positivos y las personas pasan mucho tiempo, hay veces que meses, buscando un lugar decente para vivir' (SJR 2013). SJR también apoya con la admin-istración de contratos de alquiler, mejoras de vivienda, asistencia en materiales y si es necesario agregar el baño. Cruz Roja con financi-amiento de ACNUR entrega kits de higiene personal, de limpieza del hogar, de cocina, e infantiles. En zona rural varias personas declararon haber recibido ayuda en mate-riales para la construcción de ACNUR, CICR, SJR, OIM. En Piñas, concretamente, SJR ha apoyado la rehabilitación de varias casas y apoya a varias mujeres quienes han visto su solicitud de refugio denegada con microcréditos y capital semil a con el objetivo de impulsar sus negocios de reciclaje, costura, artesanías, bel eza, venta y otros para obtener el dinero necesario para la regularización a través del Crisol de Razas o incluso a través de la residencia por estar casados/as con panameñas/os. A falta de tierra de cultivo, SJR en la ciudad ha impulsado una iniciativa de huertos urbanos.
HIAS Panamá tiene un Programa de Apoyo Psicosocial y Orientación Legal desde hace tres años con presencia en Darién Central, Jaqué, Puerto Piñas, Puerto Obaldía, Colón y la Ciudad de Panamá. RET tiene un Programa de Educación en Darién Central, Puerto Obaldía y Ciudad de Panamá. La Pastoral de Movilidad Humana continúa trabajando en el Darién en el 2014 pero está diseñando una estrategia de salida para trabajar en la Ciudad de Panamá con un albergue para personas en trámites administrativos o médicos. A pesar de la discriminación que denuncian las personas PNPI, muchas hablan de la hospitalidad37 y las muestras de solidaridad de las personas que han conocido en algún momento y como esa ayuda les sirvió para seguir adelante: ‘Llegué con una bolsita y un par de zapatos y una señora que me veía siempre en el parque me preguntó qué me pasaba y me invitó a quedarme en su casa' (refugiada en Ciudad de Panamá); ‘La vecina me deja vender carne asada con yuca al lado de su quiosco'(indocumentado en Colón); ‘El Sr. Sandro me dio un terreno para construir una casa y nunca quiso cobrarme nada a cambio' (PTH en Jaqué). Y entre las personas PNPI también existen muchos testimonios sobre el valor del apoyo moral entre el as: ‘nos apoyamos moralmente porque económicamente no podemos' (refugiada en Ciudad de Panamá) e incluso del trabajo solidario para apoyos puntuales (por ejemplo, en Puerto Obaldía las personas PTH repararon el techo de paja de la vivienda de una señora a quien se le había muerto el marido).
37 SJR planifica hacer una campaña sobre la Hospitalidad a nivel mundial.
36 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
CONCLUSIÓN Y
El acceso a la vivienda y la tierra es crucial para la integración local como solución duradera viable para la población PNPI en Panamá. Estos derechos están ligados al ejercicio de otros derechos humanos y libertades fundamentales, entre los cuales se destacan principalmente el derecho al trabajo y a vivir una vida libre de discriminación por razón de la nacionalidad, el sexo, el estatuto migratorio u otras características. El estudio concluye lo siguiente: 1. La población PNPI vive en su mayoría en la zona metropolitana
de Panamá y requiere soluciones urbanas
Todavía perdura entre funcionarios públicos, personal de las organiza-ciones de la sociedad civil y la sociedad en general una imagen estere-otipada de la persona solicitante o refugiada como una persona pobre, sin educación y de medio rural. Esto contrasta con el perfil de la mayoría de personas PNPI que llegan a Panamá por el aeropuerto internacional y se establecen en el medio urbano. 2. La interpretación de las leyes vigentes no corresponde al
espíritu garante de derechos de la Constitución y de los instru-
mentos internacionales de derechos humanos y asilo
Ni la ley N° 61 de 2009 sobre la política de vivienda ni la ley N° 55 de 2011 sobre el código agrario discriminan en su texto a personas refu-giadas o solicitantes, sin embargo un sistema poco favorable al recono-cimiento e integración de personas refugiadas hace que las personas PNPI no reciban ningún apoyo estatal para su acceso a la vivienda o a la tierra. En Panamá no existe un marco jurídico en materia de integración local que releve los aspectos propios para las personas PNPI. Esto sumado al desconocimiento por parte de los funcionarios públicos y del público en general sobre la condición de refugiado incide de manera restrictiva en el ejercicio de sus derechos.
3. Existen serias limitaciones de acceso a una vivienda adecuada
según los criterios del DESC especialmente en Ciudad de
Panamá y Colón
La mayor concentración de personas PNPI en zonas urbanas carac-terizadas por un déficit habitacional conl eva vacíos de protección importantes: falta de seguridad en la tenencia de cuartos subar-rendados y viviendas en lotes de invasión; alquileres elevados frente a escasos recursos económicos de la mayoría de la población PNPI, especialmente entre madres cabeza de hogar; y condiciones de habit-abilidad precarias en barrios inseguros. La falta de acceso al crédito y a los programas de vivienda social impide que las personas PNPI accedan a una vivienda propia. REPORTE DE NRC 37
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
4. Las personas PTH denuncian la insuficiencia o inexistencia de
servicios y falta de comercialización de productos de la tierra
en Darién y Guna Yala
Las personas PNPI en zonas rurales (PTHs en su mayoría) lamentan fuertemente la falta de servicios básicos como luz, agua potable, alcan-taril ado y recogida de basuras, sobre todo en lo que constituye una carga de trabajo extra para las mujeres responsables de las tareas domésticas. Los agricultores, hombres en su mayoría, trabajan en tierras prestadas pero denuncian la falta de movilidad que no les permite comercializar los productos. La falta de movilidad afecta a hombres y mujeres PTH por igual en lo que concierne el acceso a educación superior y equipamientos hospitalarios.
5. Las respuestas del Estado y de la sociedad civil son escasas
El Estado de la República de Panamá no contempla ningún apoyo para el acceso de las personas PNPI a la vivienda o a la tierra a pesar de las limitaciones en el ámbito laboral. Los programas de vivienda social del gobierno priorizan a la población panameña y los créditos bancarios para compra de vivienda o tierra no son incluyentes de la condición de refugiado. La sociedad civil, ONGs internacionales y agencias del sistema de Naciones Unidas ofrecen una ayuda muy necesaria pero desafortunadamente limitada (pago de alquiler inicial, varios tipos de kits, tal eres de emprendimiento y proyectos productivos, huertas urbanas etc.). Lo que sostiene a muchas personas es la solidaridad y la hospitalidad de personas panameñas y colombianas.
RECOMENDACIONES
Para promover un proceso de diseño de programas que responda a
los vacíos de protección descritos en este informe, se recomiendan
una serie de acciones para el Consejo Noruego para Refugiados, las
demás organizaciones y agencias que trabajen con la población PNPI,
(recomendaciones 1-5) y el Gobierno de la República de Panamá (6):
1. Adoptar un enfoque urbano en la programación de asistencia
humanitaria para el acceso a la vivienda de la población PNPI
Que la asistencia humanitaria se focalice en el medio urbano acercando los servicios a las zonas de más concentración de personas PNPI en Ciudad de Panamá y Colón para captar a las personas más vulnerables (entre el as recién l egadas y solicitantes) que hasta ahora no han entrado a formar parte de los programas de las varias organizaciones. 2. Asegurar una programación coordinada y multisectorial en
relación al acceso a la vivienda de la población PNPI: asesoría
legal, albergues, medios de vida y educación.
Que la asistencia humanitaria favorezca el acceso a la vivienda desde varios sectores, entre el os la asesoría legal, albergues, medios de vida y educación para dar respuesta a los problemas identificados como más relevantes como la inseguridad en la tenencia y el precio elevado 38 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
del alquiler en contraste con la falta de trabajo estable y formal.
2.1 Que las personas PNPI puedan recurrir de manera gratuita y confi- dencial a una asesoría legal sobre sus contratos de alquiler o de compra para viviendas, negocios o tierras, amenazas de desalojo o abusos en el arriendo y contratos y condiciones de empleo. Se debería incluir también una asesoría legal para la respuesta a situaciones de violencia de género que sea coordinada con las acciones en albergues, medios de vida y educación recomendadas más abajo.
2.2 Que se fortalezca la programación en los sectores de albergues y medios de vida de manera coordinada entre las organizaciones y agencias y la Mesa Nacional de Migrantes y Refugiados y se establezcan criterios de vulnerabilidad teniendo en cuenta tanto el estatus de la persona (recién l egada, solicitante, refugiada, denegada etc.) como las condiciones de género (ej. madres cabeza de hogar) y diversidad (población afroco-lombiana e indígena). Entre varias iniciativas se pueden destacar las siguientes: albergue de recepción de la Pastoral de Movilidad Humana, establecimiento de redes de solidaridad de personas PNPI como la del SJR con dotación de medios de comunicación a las personas miembro, listados actualizados de viviendas disponibles en diversas localidades, información para recién llegados sobre la situación y las condiciones de los diferentes barrios, promoción de contratos de alquiler modelo aprobados por el MIVI, apoyo económico en materia de alquiler o donación de materiales de construcción/asistencia técnica.
2.3 Que se incluya en programas de formación/educación iniciativas de auto emprendimiento y huertos urbanos especialmente para personas recién llegadas, solicitantes y denegadas que no tienen derecho al trabajo. Que se incluya también la posibilidad de organizar espacios de estimulación temprana/guarderías que den respuesta a la necesidad de las familias, en especial las madres cabeza de hogar, de dejar a los hijos y las hijas en lugares seguros cuando salen a trabajar. 3. Proveer una asesoría legal para las personas PTH en Darién y
Guna Yala que reciban su residencia permanente
Que las personas PTH que han vivido confinadas en las comunidades de acogida en la zona fronteriza con sus derechos y libertades limitadas reciban una asesoría legal sobre las posibilidades que les ofrece la resi-dencia permanente en cuanto a su acceso a tierra y vivienda (ej. formal-ización de contratos de propiedad de la vivienda y la tierra donde las tierras no sean comarcales y ya haya habido un proceso de titulación) pero también en relación a acceso al trabajo, la educación, la salud etc. para que las personas puedan tomar una decisión informada sobre su futuro. 4. Incluir la Ley de Víctimas (Ley No. 1448 de 2011 de Colombia)
en los programas tanto de asesoría legal como de incidencia
Que las personas PNPI en Panamá puedan acceder a sus derechos mediante mecanismos seguros y confidenciales, especialmente en la restitución de tierras y la indemnización (ver recomendaciones detal adas en CCJ 2012).
REPORTE DE NRC 39
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
5. Establecer una mesa de interlocución interinstitucional para
buscar soluciones efectivas a la falta de vivienda adecuada por
parte de las personas PNPI
Que se establezca una mesa de interlocución interinstitucional con el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial, la Autoridad Nacional de Administración de Tierras, la ONPAR, NRC, ACNUR y demás organizaciones que trabajan con la población PNPI para discutir los problemas reales de las personas PNPI y buscar soluciones efectivas al acceso a la vivienda, la propiedad y la tierra. 6. Que las entidades del Estado responsables asuman sus obliga-
ciones en materia de asilo según lo estipulado en los distintos
instrumentos de derecho detallados en este estudio, espe-
cialmente en la provisión de una vivienda adecuada según los
criterios del DESC.
6.1 Que el Gobierno de la República de Panamá incluya en sus políticas sociales a las personas PNPI e incluya medidas de acceso a viviendas adecuadas, como por ejemplo: a corto plazo adecuar espacios de recepción para personas recién llegadas solicitantes de la condición de refugiado, y a mediano plazo reservar una cuota de los programas de vivienda social para personas refugiadas en situación de vulnerabilidad (o crear un programa que responda a sus necesidades específicas) 6.2 Que la Superintendencia bancaria pida que las instituciones del sistema financiero permitan a las personas refugiadas abrir cuentas bancarias y acceder a crédito para la compra de vivienda, negocios o tierras. 6.3 Que el Ministerio de Trabajo y Desarrol o Laboral permita el derecho al trabajo de las personas solicitantes de la condición de refugiado.
40 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
REPORTE DE NRC 41
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
TÉRMINOS DE REFERENCIA
CONVOCATORIA * CONSULTORÍA
"Acceso a la tierra y a la vivienda para personas en necesidad de protección inter-
nacional en Panamá"
Programa NRC: . ICLA – Información, orientación y asesoría legal Ubicación: . Ciudad de Panamá, Colón y Darién Duración: . 3 Meses El Consejo Noruego para Refugiados (NRC) es una Organización No Gubernamental internacional, de carácter independiente y humanitario. Fue establecida en 1946, tiene base en Oslo yactualmente opera en aproximadamente 20 países al nivel mundial. NRC en Colombia empezó sus operaciones en 1991, inicialmente como miembro del Consorcio de PCS y más tarde como ONG operacional con oficina central en Bogotá y oficinas de terreno en Pasto y Tumaco (Nariño), Cúcuta y Ocaña (Norte de Santander) y Santa Marta (Magdalena). Con efecto de promocionar y proteger los derechos de la población colombiana en necesidad de protección internacional (PNPI), NRC Colombia también tiene un programa regional de refugiado implementado en Ecuador, Venezuela y Panamá. Los diferentes estudios realizados sobre el tema indican que la gran mayoría de esta población se ubica todavía en zonas urbanas y en barrios marginados donde es altamente vulnerable, principalmente por encon-trarse en sectores que carecen de institucionalización. Las mujeres y los niños y niñas en particular ven sus derechos vulnerados. De forma general en la región, las personas refugiadas tienen poca posibilidad real de lograr una solución duradera. El conflicto colombiano sigue generando miles de desplazados tanto internos como externos impidiendo en retorno seguro, digno y voluntario. El reasentamiento a países terceros está contemplado en casos muy específicos y limitados. La integración local en los países receptores es la solución duradera más realista por parte de las personas refugiadas. Sin embargo, el acceso a derechos básicos como trabajo, educación, salud y vivienda sigue siendo un reto una vez que la persona goce de la condición de refugiado. 2. PROBLEMÁTICA
La necesidad de protección internacional en Panamá está en general vinculada con factores asociados al conflicto armado colombiano y la situación de violencia generalizada específicamente hacia mujeres víctimas del conflicto (amenazas, reclutamiento forzado, violencia sexual, desapariciones de familiares, extorsiones etc.) y la capacidad limitada del estado colombiano de prevenir y responder a estas violaciones y abusos en la gran mayoría del territorio colombiano. Una vez que la persona cruza la frontera y solícita la condición de refugiado, se presentan otros retos para lograr acceder a derechos básicos incluyendo el derecho a la tierra y a una vivienda digna tanto para personas solicitantes como para personas denegadas o reconocidas como refugiadas en Panamá. Sin embargo, NRC dispone de poca información acerca del derecho a la vivienda para estas personas. Algunas de las cuestiones fundamentales que este estudio tiene que evaluar son: • Identificación y análisis con enfoque de género de vacíos de protección y las limitaciones en el acceso a la vivienda y a la tierra por su condición de personas en necesidad de protección internacional, solicitantes o refugiadas. • Cuáles son los retos específicos en materia de acceso a vivienda y/o tierra para las personas que se encuentran bajo el estatus de protección temporal humanitaria. 42 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
• Identificación del marco legal aplicable y mapeo de los actores claves Estatales y no Estatales en el acceso a vivienda y tierra para personas en necesidad de protección internacional en Panamá. La consultoría busca estudiar y documentar que tipo de acceso tienen las personas en necesidad de protección internacional a derechos para acceder a vivienda y/o tierra en el país de acogida. Para realizar este estudio, el/la consultor/a analizará el marco legal nacional en materia de vivienda y tierra así como las normas internacionales relativas a la protección de las personas refugiadas (derecho internacional de los refugiados y derecho internacional de los derechos humanos). También, el/la consultor/a hará recomen-daciones específicas para las mujeres en necesidad de protección internacional o refugiadas para ejercer estos derechos en Panamá. La metodología utilizada será la de grupos focales y entrevistas (con organizaciones de la sociedad civil, insti-tuciones públicas, personas en necesidad de protección internacional etc.) en diferentes zonas de concen-tración de población en necesidad de protección internacional donde NRC está implementando proyectos. 4. PRODUCTOS ESPERADOS
1.Cronograma de trabajo consensuado con la gerente de programa 30 de noviembre 2013 de refugio de NRC2. Marco metodológico del estudio, marco legal así como las técnicas 15 de diciembre 2013de recolección de la información y el tipo y alcance de las fuentes a utilizar3. Identificación de los grupos focales (con identificación de actors 31 de diciembre 2013 claves, rol de las instituciones y mapeo de las organizaciones 4. Viajes en Panamá y trabajo con grupos focales., y recolección de Del 1 de enero 2014 al 30 de enero la información 5. Informe preliminar 6. Estudio finalizado y resumen ejecutivo del proyecto (versión en 15 de febrero 2014español)7. Supervisión de la traducción del estudio al ingles 15 de febreroal 10 de marzo 2014 El estudio tendrá que contener las secciones siguientes: 1. Resumen ejecutivo 2. Introducción con un análisis de contexto 3. Mapeo de la ayuda humanitaria y asistencia actual hacia esta población en materia de acceso a vivienda y/o 4. Análisis del marco legal aplicable con respecto al derecho a vivienda y tierra (y anexos) para la población en necesidad de protección internacional en Panamá 5. Documentación sobre la situación actual de las personas en necesidad de protección internacional en relación al ejercicio de estos derechos y vacíos de protección 6. Documentación sobre la situación actual de las mujeres en necesidad de protección internacional en relación al ejercicio de estos derechos y vacíos de protección. REPORTE DE NRC 43
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
7. La capacidad actual de las autoridades Panameñas y sociedad civil para atender las necesidades identificadas 9. Recomendaciones incluyendo: Los cambios legislativos necesarios para mejorar el actual marco legal para reforzar el derecho a la vivienda y a la tierra en Panamá para esta población Mejoramiento en la provisión del servicio de información y asistencia legal.
Como reforzar el trabajo de NRC para apoyar a la población en necesidad de protección internacional en el acceso de sus derechos Mensajes claves para el reporte de NRC sobre derechos a vivienda y tierra para mujeres en necesidad de protección internacional Otras recomendaciones acorde a los insumos destacados por este estudio 5. POBLACIÓN DE INTERÉS
La población de interés del estudio será población en necesidad de protección internacional, con especial enfoque en las mujeres refugiadas y solicitantes de la condición de refugiado (preferiblemente cabezas de familia o jefas de hogar) identificadas previamente por el/la consultor/a en coordinación con NRC en Panamá. Se identificarán a los vacíos de protección y las dificultades que plantea su status legal en Panamá para el acceso a la tierra y/o vivienda, así como a las relaciones que estas personas tienen con las instancias o instituciones públicas destinadas a prestarles atención. 6. ZONA GEOGRÁFICA DEL ESTUDIO
Se estudiará la elección de distritos y corregimientos fronterizos con Colombia (Provincia de Guna Yala y Darién) así como Ciudad de Panamá y Colón valiéndose de los siguientes criterios: Distritos y/o corregimientos en los cuales hay evidencia de la existencia de una población significativa de personas en necesidad de protección internacional, especialmente mujeres refugiadas y bajo estatus de protección temporal humanitaria. Distritos donde NRC tiene proyectos implementados tendrán prioridad: Ciudad de Panamá, Colón y Darién. Distritos y/o corregimientos donde se presume que hay personas en necesidad de protección internacional asentadas en áreas rojas o que sean de difícil acceso, donde no hay presencia de organizaciones. Tras realizar, junto con el equipo de NRC en Panamá, el análisis de la pertinencia de cada uno de los distritos y corregimientos anteriormente propuestos, y a partir del resultado de éste se tendrá una lista definitiva acorde al cronograma de aquel os distritos y/o corregimientos que se tomarán como muestra definitiva del estudio. Entregar los productos acorde a los plazos predeterminados Programar visitas, asegurarse de la logística y el buen desarrol o de los viajes a las áreas priorizadas para el estudio coordinando con el equipo de NRC. Conformar los grupos focales y realizar las encuestas con la población. Realizar todas las entrevistas con la población respetando los enfoques de género, edad y diversidad 44 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
Colectar información de forma confidencial para la emisión del estudio.
Respetar las normas de visibilidad e información pública de NRC. 8. REQUISITOS
EDUCACIÓN Y EXPERIENCIA: Licenciatura en Ciencias Sociales, Derecho o afines Conocimiento de la legislación panameña sobre derecho a la vivienda y a la tierra Se valorará positivamente conocimiento en derecho internacional de los refugiados y derecho internacional de los derechos humanos.
Especialista en el área de investigación Experiencia mínima de 2 años en proyectos de investigación y análisis de problemáticas sociales Experiencia en trabajo comunitario y con grupos vulnerables en terreno indispensable. Preferiblemente con experiencia en materia de refugiados. Disponibilidad para trabajar en comunidades y flexibilidad para viajar en Panamá. Habilidades para establecer contactos con personas refugiadas, funcionarios/as públicos/as, líderes comunitarios Excelente redacción y manejo de estadísticas Flexibilidad, iniciativa y dotes de análisis y resolución de problemas Dominio del idioma inglés escrito 9. CONDICIONES
Contrato de prestación de servicios de la duración de 3 meses Los costos de seguro médico, transporte, alojamiento y alimentación serán asumidos por el/la consultor/a Disponibilidad inmediata 10. PROCESO DE SELECCIÓN
Quienes estén interesados por favor ingresar a la página web www.nrc.org.co y diligenciar el formato de hoja de vida y enviarlo con carta de motivación al siguiente correo electrónico: [email protected] indicando en el asunto: "Consultoría Acceso a tierra/vivienda Panamá" y nombre completo. Fecha límite de aplicación 10 de Noviembre de 2013, hasta las 5:00 p.m. hora Colombiana.
Nota Importante: Sólo serán analizadas las propuestas que cumplan con todos los requisitos solicitados y que sean enviadas en la fecha indicada. REPORTE DE NRC 45
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA
ACNUR (2010) Ser un Refugiado en Panamá. Diagnóstico Participativo 2010
Benjamin Groulx (2010) Género, Vivienda Y Hábitat. Estado de la situación en Bolivia. Una Propuesta de Índice de Cumplimiento del Derecho a un Hábitat y una Vivienda Adecuados con Perspectiva de Género, Red Hábitat David J. Cantor (2011) Restitution, Compensation, Satisfaction: Transnational Reparations and Colombia's Victims' Law. Research Paper No. 215, New issues in Refugee Research, UNHCR CEALP (2013) Diagnóstico sobre acceso a la propiedad de los refugiados Comisión Colombiana de Juristas (2012) Refugiados y Ley de Victimas John Corgan (2013) Economic Development and Refugee Protection: The Case of Colombian Migrants in Panama. Master's Project submitted to New York University (unpublished) NRC (2013) Acceso a Tierra/Vivienda para Mujeres en Necesidad de Protección Internacional y Refugiadas en Ecuador NRC (2011), Housing, Land and Property Training Manual NRC (2011) Diagnóstico de Situación de la Población Colombiana Migrante en el Distrito de Colón y Corregimientos Adyacentes NRC/Universidad de Panamá (2010) Informe sobre la Situación de Personas Necesitadas de Protección Internacional en Condición de ‘Invisibles' en la Provincia de Panamá SJR (2013) Estado actual de los Derechos Humanos de las Personas Solicitantes de Asilo y Refugiadas en Panamá 46 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
ANEXO 3: MARCO NORMATIVO SOBRE
ACCESO A TIERRA Y VIVIENDA
TEMÁTICA / NORMATIVA
VIVIENDA TIERRA PNPI MUJER
Nivel InternacionalDeclaración Universal de los Derechos Humanos, de 1948 (artículos 17 y 25) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, de 1966 (artículo 17) Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 1966 (artículo 11) Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 4 y 7 Convención de la ONU sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 1979, artículos 13 a 16 Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, art. 13 y 21 y Protocolo de 1967 Convenio Nº 117 de la Organización Internacional del Trabajo sobre política social (normas y objetivos básicos), de 1962, art. 5 2).
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, de 1965, art. 5 d)v) , e) ii ).
Convención sobre los Derechos del Niño, de 1989, arts. 16 1) y 27 3).
Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre pueblos indígenas y tribales, de 1989, arts. 14, 16, 17, 19 y 20.
Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, de 1990, art. Art 43, 60 y 62.
La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, de 2006, arts. 9 y 28. Nivel RegionalCarta de la Organización de Estados Americanos de 1948, art. 34.
Convención Americana de Derechos Humanos, de 1969, art 21 Declaración de Cartagena sobre Refugiados, de 1984 Nivel NacionalConstitución Panameña Ley Nº 55 de 2011 o Código Agrario Ley Nº 5 de 1977 Decreto Nº 23 de 1998 Decreto Ley Nº 3 de 2008 Decreto Ejecutivo Nº. 320 de 2008 Ley Nº 25 de 2008 Ley Nº 81 de 2011 Decreto Nº 547 de 2012 Decreto Nº 583 de 2012 Ley Nº 74 de 2013 Ley Nº 4 de 1999 Ley Nº 61 de 2009 Ley Nº 59 de 2010 Ley Nº 37 de 1962 Ley Nº 80 de 2009 Ley Nº 68 de 2001 Ley Nº 24 de 2006 Ley Nº 72 de 2008 REPORTE DE NRC 47
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
ANEXO 4: ENTREVISTAS Y GRUPOS FOCALES
Cuadro 1: Entrevistas realizadas a instituciones públicas
Nombre y cargo
Leila Arosemena. Consultora.
Mayra Silvera. Directora.
Lineth Montil a. Sub-directora.
Janeth Gomez. Abogada Área Legal.
Víctor Pereira. Abogado Área Legal Luis Rodriguez. Abogado Área Legal Cónsul de Colombia. Puerto Obaldía 28/01/2014 Cuadro 2: Entrevistas realizadas a organizaciones de la sociedad civil y
organismos internacionales
Alejandra Henao. Inserción laboral.
Eugenia Rodriguez. Consultora.
Eva Camps. Oficial de Protección Senior.
Roberto Mera. Oficial Protección. Santander Tristán. Director.
Ángela Florez. Orientadora Legal.
Carlos Smith. Atención Psicosocial.
Caridad García. Psicóloga.
HIAS. Jaqué.
Amira Woung. Psicóloga.
HIAS. Puerto Obaldía.
Johanne Alvarez. Oficial M&E.
Nairobi Estrada. Coordinadora.
Cruz Roja Panameña Iris Mesquita . Trabajadora Social.
Cruz Roja Panameña Ana Cecilia Morales. Psicóloga Cruz Roja Panameña Eduardo Silgado. Asistente Proyectos Vicariato del Darién Lourdes . Desarrol ista comunitaria.
Vicariato del Darién. Jaqué.
Julio Vargas. Coordinador.
Cruz Roja Panameña. Colón.
Carolina Appel. Abogada Área Legal 48 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
Cuadro 3: Entrevistas y visitas domiciliarias realizadas
a personas PNPI
Tiempo que vive en Status migratorio panameña casada con PTH y separada a cargo de hijas REPORTE DE NRC 49
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
Cuadro 4: Grupo focal en Jaqué, 11 de enero 2014
No de participantes
Tiempo que viven
en Panamá
10 mujeres y 1 hombre Entre 13 y 15 años Otras características relevantes del grupo: Las mujeres fueron convocadas con el apoyo de HIAS y
Vicariato del Darién. En su mayoría mujeres afrocolombianas, en el grupo había un hombre que vivía solo
y quiso participar con la aprobación de las demás mujeres, y una mujer indígena.
Cuadro 5: Grupos focales en Colón, 16 de enero 2014
No de participantes
Tiempo que viven
en Panamá
Refugiadas y solicitantes Entre 6 meses y 19 años Entre 32 y 55 años Entre 9 meses y dos Otras características relevantes del grupo: Ambos grupos fueron convocados con el apoyo de la
Cruz Roja Panameña en Colón, y estaban constituidos por personas afrocolombianas y ladinas.
Cuadro 6: Grupo focal en Yaviza, 20 de enero 2014
No de participantes
Tiempo que viven
en Panamá
3 mujeres y 5 hombres Entre 21 y 57 años Entre 15 y 17 años Otras características relevantes del grupo: La reunión fue mixta y fue convocada por una persona
PTH que vive en Yaviza. Las personas participantes de origen afrocolombiano y ladino, explicaron que la
razón de la escasa participación fue por la decepción de la población ‘reuniones donde se prometen cosas
que nunca llegan' (haciendo referencia tanto al proceso de regularización como a programas de ONGs).
Cuadro 6: Grupo focal en Vista Alegre, 22 de enero 2014
No de participantes
Tiempo que viven
en Panamá
7 mujeres y 3 hombres Entre 15 y 56 años Entre 15 y 17 años Otras características relevantes del grupo: La reunión fue improvisada por problemas logísticos en
el viaje por el rio Tuira y por eso el grupo fue mixto, con el inconveniente que las mujeres solo participaron
de manera pasiva y fueron dos hombres los que hablaron representando a las 11 familias de personas
refugiadas en Vista Alegre, todas pertenecientes a la etnia wounaan.
50 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
Cuadro 7: Grupo focal en Puerto Obaldía, 29 de enero 2014
No de participantes
Tiempo que viven
en Panamá
Entre 18 y 70 años PTHs en su mayoría La mayoría entre 15 y 18 con alguna persona años pero algunos más refugiada y panameña Otras características relevantes del grupo: Con el apoyo del Cónsul de Colombia en Puerto Obaldía,
la responsable de la ONPAR y personal de HIAS se hizo una gran convocatoria y el grupo fue mixto por
voluntad expresa de las personas. Se apreció la discusión sobre tierra y vivienda pero las personas PTH
criticaron fuertemente el proceso de regularización ya que la gira para la entrega de los carnets ha sido
anunciada y luego cancelada varias veces. Las personas no se ven capaces de pensar en nada mas hasta
que tengan los papeles en mano, con lo cual cualquier discusión sobre tierra y vivienda terminaba con el
problema de los papeles y la falta de trabajo.' Nos sentimos presos como en Cuba', concluyo una señora.
Cuadro 8: Grupo focal en Panamá, 04 de febrero 2014
No de participantes
Tiempo que viven
en Panamá
Entre 27 y 65 años Solicitantes y refugiadas La mayoría entre varios meses y 1 año y algunas Otras características relevantes del grupo: Con el apoyo del mismo NRC, la Cruz Roja Panameña y
CEALP se convocó a las mujeres (y algunos hombres acompañantes) en su mayoría colombianas ladinas
(hubo también un afgano, una venezolana y una cubana). Hubo gran interés en compartir dificultades sobre
la vivienda que causan mucho estrés entre la población PNPI.
REPORTE DE NRC 51
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
ANEXO 5: GUÍA DE PREGUNTAS ORIENTADORAS
SOBRE EL ACCESO A LA VIVIENDA ADECUADA
Detal es de las personas participantes en los grupos: Pseudónimo, estado civil, status migratorio, localidad,
número de personas en el hogar, años viviendo en Panamá.
1. Usted comparte su hogar con una pareja del sexo masculino? 2. Cuantas personas viven en su hogar (incluyendo a usted)? 3. Usted tiene un trabajo remunerado? 4. A qué actividad se dedica diariamente? 5. Cuantas horas pasa su pareja en su actividad diaria? 6. Como se reparten las tareas del hogar? 7. Quien administra y como se reparten los ingresos del hogar? 8. En su barrio ha sido víctima o testigo de desalojos forzosos o amenazas a la propiedad o desastres naturales? 9. Si positivo, porque motivo y como se ha visto perjudicada por esta situación? 10. Padece su vivienda defectos o problemas estructurales? Cuáles? Como se ve afectada por la situación? 11. Por lo general, quien participa en la construcción, ampliación o refacción de su hogar? 12. Usted ha recibido alguna vez algún apoyo de algún programa estatal en materia de vivienda? Cual? Y de ONGs? Que impacto ha tenido en su vida? 13. Cuales políticas públicas deberían ser implementadas para mejorar la situación habitacional de las mujeres 14. Su barrio cuenta con: jardines de infantes y escuelas cercanos? servicios de salud cercanos? Servicio de transporte accesible? parques, plazas, instalaciones deportivas, culturales? servicio de recolección de basura? rutas, calles, vías transitables? evacuación de aguas residuales? iluminación adecuada? servicio de seguridad pública (policía) 15. Si uno o varios servicios o infraestructuras son deficitarios o inexistentes en su barrio, explique de que manera esta situación le afecta en sus actividades diarias? 16. Usted ha tenido alguna vez acceso a créditos o subsidios para el arrendamiento, la construcción, renovación o ampliación de su vivienda? 52 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
17. Es más fácil acceder a un crédito o un subsidio siendo mujer o hombre? Porque? Como no acceder le ha 18. En su hogar, usted evalúa que los costos de su vivienda (arriendo, construcción, ampliación, renovación) comprometen la satisfacción de otras necesidades básicas (alimentación, salud, educación etc.)? 19. Su hogar tiene acceso a estos servicios? alcantaril ado sanitario? electricidad eléctrica? 20. Si no, explique cómo afecta su vida diaria? 21. Le parece que las características de su vivienda responden a su identidad y necesidades culturales? Y si no 22. Las mujeres de su barrio están informadas, educadas y organizadas para hacer valer su derecho a una vivienda adecuada? Como afecta su vida diaria? REPORTE DE NRC 53
NRC > PANAMA REPORTE DE PAÍS
ANEXO 6: ESQUEMA PROCEDIMIENTO RSD
Solicitud de la condición de refugiado
Declaración jurada y Entrevista Personal con Certificación de ser Solicitante Abogado/a y Trabajador Social de ONPAR Admisión a Trámite por parte de ONPAR
Emisión Documento Provisional de Identificación (6 meses – renovable) Solicitud de Reconsideración ante ONPAR Comisión de Elegibilidad: Determinación
del estatuto de Refugiado/a
Apelación ante ONPAR Reconsideración ante REFUGIADO/A
Apelación ante el Ministro de Gobierno Emisión de documento oficial que certifica condición de Refugiado/a y Permiso de Trabajo 54 REPORTE DE NRC
DERECHO A VIVIENDA, TIERRA Y PROPIEDAD DE MUJERES DESPLAZADAS < NRC
ANEXO 7: CUADRO DE ACCESO A TIERRAS EN
DARIEN, ESTUDIO CEALP 2013
Puerto Obaldía: regiduría en la costa Caribeña de la comarca de Guna Yala
No. de familias PTH: 27 (56 personas de sexo femenino y 64 de sexo masculino)
Ubicación: Bonguita.
No. de familias entrevistadas: 24 familias
No. de familias entrevistadas con tierras de cultivo: 10 familias /18 hectáreas. La mayoría de las tierras
están localizadas en Bonga (…) que es considerada área roja o área de incursión de un grupo de irreg-
ulares de Colombia.
Yaviza: corregimiento en la oril a del rio Tuira, donde queda el puerto y termina la carretera Panamericana
No. de familias PTH: 20 (39 personas de sexo femenino y 35 de sexo masculino)
No. de familias entrevistadas: 17 familias
No. de familias entrevistadas con tierras de cultivo: 3 familias /135 hectáreas. La mayoría de las tierras
están localizadas en Bonga (…) que es considerada área roja o área de incursión de un grupo de irreg-
ulares de Colombia.
El Real: corregimiento en la oril a del rio Tuira, a media hora en lancha desde Yaviza.
No. de familias PTH: 7 (7 personas de sexo femenino y 7 de sexo masculino)
No. de familias entrevistadas: 2 familias
No. de familias entrevistadas con tierras de cultivo: 3 el hombre de la primera familia contaba con tierras de
cultivo y la mujer de la segunda familia contaba con un restaurante en El Real.
Boca de cupe: corregimiento en la oril a del rio Tuira, a 5 horas en lancha desde Yaviza.
No. de familias PTH: 47 (113 personas de sexo femenino y 115 de sexo masculino)
No. de familias entrevistadas: 42 familias
No. de familias entrevistadas con tierras de cultivo: 25 familias/ 604 hectáreas.
Yape: corregimiento en la oril a del rio Tuira, a 4 horas en lancha desde Yaviza.
Ubicación: La comunidad les cedió un terreno para vivienda, en las dos cal es de Yape. La principal está
habitada por población panameña y la secundaria por personas PTH.
No. de familias PTH: 15 (25 personas de sexo femenino y 32 de sexo masculino)
No. de familias entrevistadas: 9 familias
No. de familias entrevistadas con tierras de cultivo: 4 personas/28 hectáreas.
Jaqué: corregimiento que se encuentra en la desembocadura del rio Jaqué, en la costa Pacífica de la
provincia del Darién.
No. de familias PTH: 78 (158 personas de sexo femenino y 165 de sexo masculino)
No. de familias entrevistadas: 34 familias
No. de familias entrevistadas con tierras de cultivo: 5 personas/34 hectáreas
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ANEXO 8: LISTADO DE ORGANIZACIONES DE
ASISTENCIA A LAS PERSONAS PNPI
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR): Organismo de las
Naciones Unidas cuyo mandato es la protección internacional de los refugiados y personas apátridas y la
búsqueda de soluciones a sus problemas.
Consejo Noruego para Refugiados (NRC): ONG de ayuda humanitaria con el propósito de brindar
asistencia a personas con necesidad de protección internacional y refugiadas.
Organización Internacional para las Migraciones (OIM): ONG Internacional dedicada a fomentar la
comprensión de las cuestiones migratoria y velar por el respeto de la dignidad humana y el bienestar de los
migrantes
Servicio Jesuita para los Refugiados (SJR): ONG Internacional que acompaña, sirve y aboga por los
derechos de las personas refugiadas y otras personas desplazadas por la fuerza.
Hebrew Inmigrant Aid Society (HIAS): ONG Internacional que brinda asistencia para el bienestar
psicológico de la población migrante y refugiada
Refugee Education Trust (RET) : ONG Internacional comprometida con la asistencia a comunidades para
satisfacer las necesidades educativas, en el sentido más amplio, de jóvenes en condición de vulnerabilidad
por desplazamiento, violencia, conflictos armados y desastres naturales.
Oficina Nacional para la Atención de Refugiados (ONPAR): Entidad del Ministerio de Gobierno
encargada de la coordinación y ejecución de las decisiones que tome la Comisión Nacional de Protección
para Refugiados, la cual tiene como función reconocer el estatus de refugiado de conformidad a la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Estatuto de los Refugiados (1951).
Centro de Asistencia Legal Popular (CEALP): Organización de la sociedad civil panameña encargada
de brindar información, asesoría legal y representación jurídica durante el procedimiento de solicitud de la
condición de refugiado.
Cruz Roja Panameña: Sociedad nacional panameña para la promoción de los valores humanitarios, inter-
vención en casos de desastre, preparación para desastres y salud y asistencia en la comunidad.
Vicariato de Darién (VIDA): Vicariato Apostólico de la Iglesia Católica ubicado en la Provincia de Darién
y en Ciudad de Panamá.
Fe y Alegría: Movimiento Internacional de Educación Popular Integral y Promoción Social, que brinda
apoyo a personas en necesidad de protección internacional mediante cursos de capacitación para empleos
productivos.
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Source: http://womenshlp.nrc.no/wp-content/uploads/2015/03/PanamaEmail.pdf